論卷宗閱覽權(quán)的行使與保障

張 炎

摘要卷宗閱覽權(quán)是行政相對人參與行政程序的一項重要權(quán)利。它有助于落實行政公開原則,約束行政權(quán)力和說服行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力的行使結(jié)果,而落實卷宗閱覽權(quán)行使方式和保障手段,在目前有著重要意義。

關(guān)健詞行政程序程序權(quán)利卷宗閱覽權(quán)

中圖分類號:D920.4文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-102-01

一、卷宗閱覽權(quán)的意義

卷宗閱覽權(quán)是指行政相對人在參與行政程序過程中,查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關(guān)聯(lián)的卷宗材料之權(quán)利。卷宗閱覽權(quán)是知情權(quán)譜系中的一項子權(quán)利。它是“司法程序中‘武器平等原則在行政程序中的體現(xiàn)?！雹傩姓鄬θ送ㄟ^卷宗閱覽,可以知悉行政主體掌握的對自己不利的資訊,可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯,從而維護自己的合法權(quán)益。雖然在公民的權(quán)利譜系中,卷宗閱覽權(quán)是一個很小的權(quán)利,但對于一個正在形成法治社會的中國,確認(rèn)行政相對人在行政程序中卷宗閱覽權(quán)是很具有法律意義的:一方面約束了行政權(quán)力;更重要的是它對說服行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力作用很大。行政權(quán)力只有在行政相對人認(rèn)同的前提下才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果,而行政相對人對行政權(quán)力的認(rèn)同在很大程度上取決于行政主體運用行政權(quán)力的依據(jù)是否為行政相對人所接受。如果行政相對人內(nèi)心深處潛藏著對行政主體運用權(quán)力依據(jù)的懷疑,那么在行為上必然表現(xiàn)出對行政權(quán)力的不服從。這種不服從損害了行政權(quán)力的實效,也減損了行政主體的威信。卷宗閱覽權(quán)的功能在于,在行政決定作出之前,行政相對人可以了解到將來可能成為行政決定依據(jù)的一切材料,并可以在行政決定作出之前反駁對自己不利的一切材料。既然行政相對人事先已經(jīng)了解到了這些材料,并給出了反駁的機會,那么行政相對人就有了準(zhǔn)備接受這一不利于己的行政決定的心理準(zhǔn)備。這種心理是行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力的內(nèi)在條件。

二、卷宗閱覽權(quán)的行使方式

(一)卷宗閱覽的時間、場所

為了確保行政相對人有效地行使卷宗閱覽權(quán),同時基于對卷宗材料有序管理的要求,卷宗閱覽的時間應(yīng)當(dāng)限于行政機關(guān)的辦公時間,除非有特殊情況,非辦公時間行政相對人不得申請查閱卷宗材料。為了便于行政相對人查閱卷宗材料,行政主體應(yīng)有卷宗閱覽的場所,為行政相對人提供必要的復(fù)制、摘抄卷宗材料的設(shè)備。

(二)卷宗材料的利用

卷宗材料只能被行政相對人用來在本案中維護其自身合法權(quán)益,其他用途應(yīng)當(dāng)為法律所禁止,尤其是證人證言,如行政相對人利用復(fù)制、摘抄所得的對其不利證據(jù)材料,威脅、利誘證人,有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。

(三)卷宗閱覽權(quán)行使的時間

一般來說,行政相對人在行政程序的任何階段都有申請查閱卷宗材料之權(quán)利。但是,行政相對人畢竟與本案件處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系,如果讓其過早地了解有關(guān)卷宗材料,可能妨礙行政主體正常行使行政職權(quán)。如在調(diào)查程序階段,行政相對人的卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)給予必要的限制,因為行政主體調(diào)查取得的卷宗材料可能成為其繼續(xù)查證的線索,或者行政主體取得的證據(jù)材料是否最后用于本案的處理,也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對人知悉后,可能會為其隱藏不利證據(jù)提供了條件,或者成為威脅、利誘證人的依據(jù)。因此,對行政相對人卷宗閱覽權(quán)行使時間做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗閱覽權(quán)的保障方式

在行政實踐中,行政相對人行使卷宗閱覽權(quán)的仍然受到種種限制。如行政復(fù)議法規(guī)定了申請人、第三人可以查閱卷宗材料,但對行政相對人是否可以復(fù)制、摘抄則沒有作出進一步的規(guī)定。如果行政相對人僅只有查閱卷宗材料的權(quán)利,那么卷宗閱覽權(quán)對于行政相對人可能沒有實際意義。因為這樣行政相對人在行政程序中就無法有效地利用這些材料進行陳述、抗辯。因此,通過行政程序來保障行政相對人的卷宗閱覽權(quán),需要做到:

(一)完整地確認(rèn)行政相對人的卷宗閱覽權(quán)

行政程序要確保行政相對人卷宗閱覽權(quán),必須就主體、范圍、行使方式的內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在行政復(fù)議實踐中,不少行政復(fù)議機關(guān)在申請人、第三人申請查閱卷宗材料時,只允許查閱,不準(zhǔn)復(fù)制、摘抄,理由是行政復(fù)議法只規(guī)定申請人、第三人的卷宗查閱權(quán)。之所以出現(xiàn)這種情況,根本原因還是法律規(guī)定了一個不完整的公民權(quán)利所致的結(jié)果。今后的行政程序制定時應(yīng)當(dāng)避免這種情況的出現(xiàn)。

(二)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)正確對待行政相對人行使行政程序權(quán)利

從行政機關(guān)的角度出發(fā),行政相對人行使行政程序權(quán)利無疑會增加工作的難度、減損行政效率,行政機關(guān)工作人員內(nèi)心深處并不喜歡具有程序權(quán)利意識的行政相對人。因此,他們盡可能會從不利于行政相對人行使程序權(quán)利角度去適用、解釋法律條款,客觀上形成了不利于行政相對人行使程序權(quán)利的外部環(huán)境。所以,行政機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)改變這些陳舊、落后的人治觀念,將行政相對人作為獨立于其行政職權(quán)之外的主體,而不是任其行政職權(quán)可以支配的客體;尊重行政相對人的程序權(quán)利,客觀上是有利于行政主體有效地行使行政職權(quán)。

四、有關(guān)卷宗閱覽權(quán)的訴訟

在行政程序中,行政相對人申請閱覽卷宗材料,行政主體無正當(dāng)理由,或者以涉及國家機密、商業(yè)秘密或者個人隱私為由拒絕行政相對人查閱、復(fù)制、摘抄卷宗材料等。對此,行政相對人是否可以提起行政訴訟?從卷宗閱覽權(quán)的性質(zhì)看,它是一種程序性權(quán)利,行政主體拒絕行政相對人申請卷宗閱覽權(quán)是一種行政程序行為。對于行政程序行為,“原則上當(dāng)事人或利害關(guān)系人僅得以對本案實體決定不服時一并聲明。”②也就是說,對于行政主體拒絕行政相人卷宗閱覽申請的行為,行政相相對人只能在對案件的最終決定不服而提出行政訴訟的時,作為一種要求撤銷該決定的理由之一提出。

行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請,而與此相關(guān)的其他公民或者組織認(rèn)為查閱卷宗材料可能侵害其權(quán)益的,是否可以提起行政訴訟?只要其他公民或者組織認(rèn)為行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請侵犯其合法權(quán)益,并提出了相關(guān)的事實和法律依據(jù)的,是可以提起行政訴訟的。如有關(guān)組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵害其他商業(yè)秘密的,就可以提起行政訴訟。因我國的行政訴訟是一種主觀訴訟,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵犯了國家機密,不能提起行政訴訟,但可以通過正常的法律程序向有關(guān)國家機關(guān)檢舉、控告,由有職權(quán)的國家機關(guān)依法制止行政主體的違法行為,并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。