公共行政的公共性及其實現(xiàn)途徑

張俊選

摘要公共性的概念是在客觀的歷史進(jìn)程中生成的,從統(tǒng)治型政府到管制型,再到服務(wù)型政府,公共性從無到有,從有又到突現(xiàn),從形式上的公共性逐漸發(fā)展到形式和實質(zhì)上統(tǒng)一的公共性,彰顯了我國公共行政自改革開放以來取得了質(zhì)的飛躍,對于公共行政來說,公共性是其根本性質(zhì),是其存在的合法性基礎(chǔ),它決定著政府的施政目標(biāo)和行政行為的價值取向。

關(guān)鍵詞公共行政公共性公共服務(wù)

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-287-01

一、公共行政公共性的背景及內(nèi)涵

(一)背景分析

“公共性”本源及演變離不開整個社會環(huán)境的變化背景,在我國古代氏族社會,人們?yōu)榱说钟鞣匀唤缍纬闪藥в腥裥缘墓残?在奴隸社會及封建社會階級統(tǒng)治是國家的主要職能,代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”,因而公共性等同于國家權(quán)力。新中國成立后,以階級斗爭為綱,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府主要以管制為主,公共性在各種運動的沖擊下被掩埋。改革開放以來,市場經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展,各種社團(tuán)組織雨后春筍般的涌現(xiàn),行政改革不斷深入,來適應(yīng)社會的變遷;我國機(jī)構(gòu)設(shè)置基本合理,職能關(guān)系基本理順。然而我國目前處于社會轉(zhuǎn)型時期,社會發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就業(yè)、醫(yī)療、教育、地區(qū)差異、貧富差距加大等一系列新問題涌現(xiàn),在全球范圍內(nèi),隨著以人本主義、民主與公民權(quán)和公共對話理論為基礎(chǔ)的新公共服務(wù)理論和羅爾斯《正義論》的興起,“公共性”問題再一次被重視起來。

(二)內(nèi)涵

不同學(xué)科,不同角度,基于不同的歷史文化背景,對“公共性”的內(nèi)涵都有不同的解釋。王樂夫教授在《公共性:公共管理研究的基礎(chǔ)與核心》一文中對“公共性”的內(nèi)涵從公共行政與哲學(xué)的角度進(jìn)行了闡述,將其觀點歸納為如下六方面:

1.作為一種分析工具“公共性”的。即“公共性”用來作為政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一,一般情況下指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。

2.作為一種公共精神的“公共性”。該觀點認(rèn)為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神,即民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服務(wù)的精神。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的平衡及互動;行政權(quán)依法行政;行政活動效率與公平的平衡;行政結(jié)果的績效考核與責(zé)任追究;公共行政是由群眾驅(qū)動的、積極的、參與的過程。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了行政目的的公益性,強(qiáng)調(diào)了為人民服務(wù)的出發(fā)點,明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了行政所依據(jù)的權(quán)力為人民所授予;它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任;它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有群眾參與,強(qiáng)調(diào)注意聽取群眾的意見;它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可等等。

4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:社會公平、代表性、響應(yīng)性、參與及社會責(zé)任感。國家公職人員被視作以人民的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。

二、實現(xiàn)途徑

關(guān)于公共行政公共性的實現(xiàn)有兩種不同的觀點:一是德治,寄希望于國家公務(wù)員的開明和仁慈,尤其是寄希望于領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾的關(guān)懷。這一觀點強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德在實現(xiàn)公共行政公共性中的作用,重視公職人員的人格品質(zhì)和道德力量;二是法治,即寄希望于公共行政外部的制度力量,這一觀點重視民主與法治的力量,重視制度的規(guī)制作用。我個人認(rèn)為,對公共行政公共性的實現(xiàn)而言,通過政府的制度、體制和運行機(jī)制的變革和完善,是一條根本的路徑。

(一)羅爾斯認(rèn)為:公共理性“在三個方面是公共的:作為自身的理性,它是公共理性,它的目標(biāo)是公共的善和根本性的正義,它的本性和內(nèi)容是公共的”。結(jié)合我國本土特色,在實際工作中進(jìn)一步完善全國及各級地方人民代表大會制度,建立旁聽制度,使各級人民代表大會成為實現(xiàn)公共行政公共性場所,從權(quán)力的角度分析就是在行政決策的過程中,公民權(quán)要大于行政權(quán)。

(二)以轉(zhuǎn)變政府職能為切入點,深化政府體制改革,把政府關(guān)于維護(hù)公共行政公共性的職能定位于管理公共事務(wù)、產(chǎn)出公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)。

1.吳永臻教授認(rèn)為公共事務(wù)是指涉及全體社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動,以及這些活動的實際結(jié)果,公益性、非盈利性、規(guī)模性,是它的本質(zhì)特征,因此有效對公共事務(wù)進(jìn)行管理是實現(xiàn)公共行政公共性的必經(jīng)途徑,管理的內(nèi)容包括用前瞻性的戰(zhàn)略思維撲捉社會問題,運用創(chuàng)造性整體思維解決社會問題,還包括執(zhí)行公共項目,也就是對國家的各項政策、各級政府的指令進(jìn)行順暢地、不折不扣地執(zhí)行。

2.公共行政公共性的實現(xiàn)要求政府加大公共產(chǎn)品供給的總量,要求公共產(chǎn)品在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面持續(xù)不斷的加強(qiáng),公共產(chǎn)品供給是實現(xiàn)公共行政公共性最基本的保障,公共行政公共性的實現(xiàn)需要不斷增加公共領(lǐng)域的投資數(shù)量,重視公共事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展;調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu),合理協(xié)調(diào)“軟”公共產(chǎn)品供給和“硬”公共產(chǎn)品供給;平衡城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分布,協(xié)調(diào)中西部地區(qū)公共產(chǎn)品建設(shè)與東南沿海地區(qū)公共產(chǎn)品布局。

3.加大公共服務(wù)投入的力度,加強(qiáng)公共服務(wù)“硬件”設(shè)施的建設(shè),包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、衛(wèi)生、體育等方面。不能忽視“軟件建設(shè),要努力提高公務(wù)員自身的科學(xué)管理和公共服務(wù)的能力。廣大公務(wù)員要努力鉆研業(yè)務(wù)知識和科學(xué)管理知識,提高自己的業(yè)務(wù)素質(zhì),掌握現(xiàn)代化的管理手段,增強(qiáng)“內(nèi)功”,對群眾的合理需求做出積極的、及時的回應(yīng),并盡量予以滿足。

(三)創(chuàng)新政府運行機(jī)制,關(guān)鍵是形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制。在領(lǐng)域方面,協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各方面,在組織方面,協(xié)調(diào)各職能部門的工作,做到政府決策要科學(xué)民主,執(zhí)行要堅決有力,監(jiān)督要透明公正,建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府運行機(jī)制。