中美環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾參與機(jī)制比較

張 丹

摘要環(huán)境影響評價(jià)制度中的公共參與機(jī)制對該制度的實(shí)施有著重要的意義。我國在《環(huán)境影響評價(jià)法》中對公眾參與的內(nèi)容、程序等方面作了一些規(guī)定。而我國與美國在公眾參與的具體規(guī)定中存在著較大差異,本文主要通過對中美環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾與機(jī)制進(jìn)行比較,來進(jìn)一步完善我國的公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評價(jià)公眾參與比較法構(gòu)建

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-285-01

各國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中將環(huán)境影響評價(jià)制度作為一項(xiàng)重要制度。在我國和美國環(huán)境影響評價(jià)制度的發(fā)展過程中,環(huán)境影響評價(jià)制度大體的架構(gòu)、內(nèi)容有著許許多多的相似之處,但由于受諸多因素的影響,在很多方面也表現(xiàn)出很多差異,本文從中美兩國對環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾參與機(jī)制的具體內(nèi)容進(jìn)行分析比較。環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與更是當(dāng)今實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)的國家所普遍采取的做法。

一、環(huán)境影響評價(jià)之公眾參與的內(nèi)容

(一)公眾參與環(huán)評的對象研究

環(huán)評制度的有效實(shí)施必須以依靠制度的完善為前提,其中最基礎(chǔ)的就是對環(huán)評范圍要有明確的規(guī)定。美國公眾參與環(huán)評的對象具有廣泛性,包括對人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的立法活動(dòng)、官方政策、正式計(jì)劃、規(guī)劃等。而我國對此卻無明文規(guī)定,只是根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》中規(guī)定,只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”公眾才有發(fā)表意見提出異議的機(jī)會(huì),顯示出在確定環(huán)評對象是我國的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)性。

(二)公眾參與的介入時(shí)機(jī)和階段研究

美國的環(huán)評制度有兩個(gè)階段包含公眾參與:首先,行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其擬議的行為無重大環(huán)境影響,出具“無重大影響認(rèn)定”文件,公眾予以審查并具有最終的決定效力;其次,即“報(bào)告書的評論和定稿”,這是整個(gè)環(huán)評中最重要的階段。其間公眾先有90天對于報(bào)告書初稿的評論期,領(lǐng)頭機(jī)關(guān)研究并作出反映后定稿,公眾再次獲得30天對于定稿的評論期,可以說這是公眾主導(dǎo)的階段,行政機(jī)關(guān)則是合作性的接收意見和針對實(shí)質(zhì)性意見作出不同類型的反映,或修改所有方案,或補(bǔ)充修改有關(guān)的分析等。

但我國《環(huán)評法》允許公眾介入環(huán)評的階段十分有限:首先,對于土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用的規(guī)劃牽涉最為廣大群眾的利益,則更加需要專家進(jìn)行可行性論證、聽取公眾的意愿和建議,但在指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評中根本不設(shè)專家審查和公眾參與的內(nèi)容;其次,對于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評,只在報(bào)批規(guī)劃草案前征求公眾對于環(huán)境影響報(bào)告書的意見,而在編寫報(bào)告書、專家審批等階段排除了公眾參與,實(shí)踐中報(bào)告書因公眾的意見而進(jìn)行大幅更改的情況非常罕見;最后,對于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評,建設(shè)單位也只是報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前征求公眾的意見,至于項(xiàng)目可行性研究、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、環(huán)境影響后評估等階段卻沒有公眾的參與?！董h(huán)評法》將公眾的意見只局限于審批前的階段,不能真正讓公眾主張自己的環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)境影響評價(jià)之公眾參與的保障

(一)環(huán)境影響評價(jià)之公眾參與的反饋

中國和美國行政機(jī)關(guān)對于公眾意見的反饋是不同的:就中國而言,《環(huán)評法》規(guī)定:“專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見,并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對意見采納或者不采納的說明” 、“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！笨梢?義務(wù)主體對公眾的態(tài)度是“應(yīng)當(dāng)”,反映是“考慮并說明”的層面。

美國行政機(jī)關(guān)對于公眾提出的意見和作出的決定給予了充分的尊重。環(huán)評的第一階段,公眾的審查決定能夠否決行政機(jī)關(guān)對于“無重大環(huán)境影響”的認(rèn)定,足見公眾決定的決策效力。第二階段的評論,行政機(jī)關(guān)“必須”個(gè)別或集合地研究公眾具體而明確的意見,然后對此作出不同形式的反應(yīng),與中國行政機(jī)關(guān)相比,其態(tài)度是“必須”而非“應(yīng)當(dāng)”,反應(yīng)是“研究并有針對性地反映”而非“考慮并說明”,由此可見,美國對于公眾意見的參考或適用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于中國。

(二) 公眾參與的法定程序之保障

美國對公眾參與程序作了詳細(xì)的規(guī)定,如《美國環(huán)境政策法實(shí)施程序條例》對公眾程序中有關(guān)參與階段、參與范圍、參與效果及參與限制等都有充分的闡述。而在我國,由于沒有統(tǒng)一的行政程序法對環(huán)境影響評價(jià)程序(包括環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與程序)作出詳細(xì)的規(guī)定。

(三)公眾參與的司法保障

在美國,有大量有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的訴訟里作出的判決已經(jīng)形成了比較完整的環(huán)境影響評價(jià)司法實(shí)施機(jī)制。在我國的環(huán)評立法中未規(guī)定對違反環(huán)評制度的行政行為的司法審查,只做出對直接責(zé)任人員“依法給予行政處分”的規(guī)定,在行政訴訟法規(guī)中也無可適用的條款。由于缺乏這種為公眾參與提供保障的司法審查機(jī)制,實(shí)踐中很難形成對公眾參與的有力支持,最終環(huán)評流于形式。

三、完善我國環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與機(jī)制的構(gòu)建

針對中美兩國有關(guān)環(huán)評公眾參與制度的比較,筆者認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建我國的環(huán)評工作參與制度。

(一)應(yīng)明確公眾的范圍

公眾范圍,不僅包括一般民眾,也包括相關(guān)的政府組織、團(tuán)體等其他利益相關(guān)方。公眾參與應(yīng)當(dāng)在不同的階段,配合不同的主體,采取不同的參與方式才能發(fā)揮公眾參與在環(huán)評程序中的作用。

(二)應(yīng)明確公眾參與的方式與時(shí)機(jī)

根據(jù)世界各國的立法和實(shí)踐,公眾參與環(huán)境影響評價(jià)程序的方式是多種多樣的,主要有以下幾種:公告、非正式小型聚會(huì)、一般公開說明會(huì)、社區(qū)組織說明會(huì)、咨詢委員會(huì)、公眾審查委員會(huì)、聽證會(huì)、發(fā)行手冊簡訊郵寄名單、小組研究、民意調(diào)查、全民表決、設(shè)立公眾通訊站、記者會(huì)邀請意見、發(fā)信邀請意見、回答公眾提問、座談會(huì)等。 參與的方法可以根據(jù)擬議行為的內(nèi)容和性質(zhì)加以組合運(yùn)用,同時(shí)應(yīng)當(dāng)為公眾選擇參與方式留下些空間,而不能固定地規(guī)定某種確定的方式。

只有在參見國外先進(jìn)制度和結(jié)合我國實(shí)際現(xiàn)狀的情況下,不斷的改進(jìn)和完善我國的公眾參與機(jī)制在環(huán)評中的應(yīng)用,才能構(gòu)建出適合我國環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與機(jī)制。