村民自治下農(nóng)村公共物品供給分析

郭俊梅

摘要村民自治是農(nóng)村公共物品供給的社會組織形式,是促進(jìn)農(nóng)村公共物品供給的制度保障,而農(nóng)村公共物品是村民自治的物質(zhì)基礎(chǔ),本文從村民自治角度出發(fā),探討實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的有效措施。

關(guān)鍵詞村民自治農(nóng)村公共物品農(nóng)村公共物品供給

中圖分類號:F325文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-282-02

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)中指出,要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入,加快農(nóng)村鄉(xiāng)村道路建設(shè),發(fā)展農(nóng)村通信,繼續(xù)完善農(nóng)村電網(wǎng),逐步解決農(nóng)村飲水的困難和安全問題。《建議》中指出“鄉(xiāng)村道路”、“農(nóng)村通信”、“農(nóng)村電網(wǎng)”、“農(nóng)村飲水”等等都屬于農(nóng)村公共物品,而村民自治是根據(jù)《憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定,立足中國政治體制改革,以發(fā)展民主政治為目標(biāo),適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律而形成的農(nóng)村基層自治制度。對于農(nóng)村發(fā)展來說,一為物質(zhì)保障,一為制度支持。

一、農(nóng)村公共物品與村民自治的關(guān)系

(一)村民自治是農(nóng)村公共物品供給的社會組織形式

村民自治是農(nóng)村基層自治制度,其核心村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會不是國家基層行政機(jī)關(guān),內(nèi)容包括運(yùn)用民主的方式,通過選舉決定村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)和組織成員,村民委員會的工作必須在民主決策和民主管理的框架內(nèi)進(jìn)行,村民依法對村民委員會工作行使民主監(jiān)督的權(quán)利。自改革開放以來,我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民自主性一定程度上都獲得了解放和相應(yīng)的發(fā)展。這就需要有一種新的制度出現(xiàn),來整頓農(nóng)村,于是村民自治出現(xiàn)了。可以認(rèn)為,村民自治的最初誘因,就是為了解決改革開放后農(nóng)村公共物品供給不足的問題,重新將農(nóng)民組織起來。豍

在村民自治制度下,農(nóng)村公共物品供給主要是由國家和農(nóng)民來承擔(dān)的,特別是在農(nóng)業(yè)稅取消以前,農(nóng)民的一切費(fèi)與稅基本上都用于農(nóng)村公共物品供給上。農(nóng)民單個人也不能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村公共物品的供給,只有在國家的指導(dǎo)下,通過村民委員會將村民組織起來,村民委員會也就成為農(nóng)村公共物品供給的主要形式。

(二)農(nóng)村公共物品是村民自治的物質(zhì)基礎(chǔ)

農(nóng)村公共物品包括了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生、飲水等等,都是關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展與穩(wěn)定的重要物質(zhì)因素,可以說,這些物品決定了農(nóng)民的生存,是他們的必需條件,而農(nóng)村公共物品的有效供給,不僅可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,改善農(nóng)民生活質(zhì)量,甚至對于全國的穩(wěn)定與發(fā)展,都具有重要影響。但是,當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給往往出現(xiàn)不足的情況,極大的影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活,也阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這樣必然導(dǎo)致農(nóng)民的不滿情緒,影響政府權(quán)力的實(shí)施,政策的推行,農(nóng)村的自治制度也會搖搖欲墜。反之,農(nóng)村公共物品能夠有效供給,農(nóng)村的穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則不成問題,農(nóng)民的生活水平也會提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)堅(jiān)固了,國家制度也會發(fā)展。

馬克思認(rèn)為:“政治、法律、哲學(xué)、宗教、文學(xué)、藝術(shù)等的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但是,它們又都互相影響并對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生影響?！必Q村民自治是農(nóng)村的一種社會組織形式,是村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度,在其實(shí)施與發(fā)展的過程中,將受到方方面面的影響,而經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等因素也將制約著村民自治的完善與發(fā)展,其中經(jīng)濟(jì)因素應(yīng)當(dāng)是十分重要,在農(nóng)村,農(nóng)村公共物品供給不容小覷,所以根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn),我們可以說,農(nóng)村公共物品供給是村民自治的物質(zhì)基礎(chǔ),它將關(guān)系到村民自治是否能有效實(shí)施,并且實(shí)踐它建立的初衷。

(三)村民自治是促進(jìn)農(nóng)村公共物品供給的制度保障

實(shí)行村民自治是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新,這項(xiàng)制度創(chuàng)新涉及中央政府、地方政府、村民三方。在農(nóng)村,村干部要想興辦公益事業(yè),就要從農(nóng)民處征集款項(xiàng)或抽調(diào)村集體企業(yè)的利潤,此外還有國家財(cái)政撥款、社會公益組織資助等等。主要來源還是農(nóng)民自己的投入,所以如何興辦公益事業(yè)及其成本效益比是否合理,都關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。在沒有實(shí)行村民自治的農(nóng)村,村干部想為村民辦一些好事卻得不到農(nóng)民的支持,因?yàn)榇迕駪岩伤麄冎皇乔闪⒚繛樽约簲垮X。相反在村務(wù)公開,村民代表會議充分討論的情況下,村干部辦理公益事業(yè)再要求村民出錢出力或從村財(cái)政支出,就很容易得到村民的合作,從而促進(jìn)了公益事業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而也會影響更為廣泛的農(nóng)村公共物品的供給。

村民自治實(shí)際上是提供了制度上的保障,使村民委員會具有權(quán)威性,使村干部的行為具有合法性,使村民對村干部的行為認(rèn)可,真心服從并接受領(lǐng)導(dǎo),這樣村民委員會的一切工作得以順利開展,尤其是農(nóng)村的公益事業(yè),農(nóng)村公共物品的供給等等。

二、村民自治下農(nóng)村公共物品供給問題原因分析

村民自治從二十世紀(jì)八十年代興起,通過十多年的實(shí)踐,對農(nóng)村公共物品供給具有促進(jìn)作用,并取得了一些成效。如農(nóng)村公共物品的數(shù)量增加,類別增多,公共服務(wù)質(zhì)量明顯提高,服務(wù)態(tài)度趨向良好等等。但另一方面村民自治下農(nóng)村公共物品供給也存在不少問題,包括農(nóng)村基礎(chǔ)性公共物品供給不足;與政府“政績”、“利益”掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品供給的過剩豐;質(zhì)量低劣、假冒偽劣的公共物品。這些公共物品的出現(xiàn)不僅加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān),影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活,而且惡化了農(nóng)村基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系,抹黑了政府的形象,不利于村民自治的推行。其原因主要有:

(一)農(nóng)村公共物品實(shí)行自上而下的供給決策機(jī)制,但政府供給效果難以令人滿意

農(nóng)村公共物品是由各級政府及相關(guān)部門實(shí)行的自上而下的決策供給,其大多數(shù)是由鄉(xiāng)或鄉(xiāng)以上組織以政府規(guī)定的形式下達(dá)的,常伴有指令性和統(tǒng)一性,而農(nóng)民對于公共物品的需求,是以各自的生產(chǎn)、生活的需要為條件的。這樣,行政命令方式的決策機(jī)制從體制上決定了供給與需求脫節(jié),造成了公共物品供給上出現(xiàn)矛盾。由于公共物品的非競爭性與非排他性,政府成為公共物品的單方供給主體,加之現(xiàn)行的干部任命制度,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)人都是由上級考核決定,在政績考核、職位升遷和本身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下,農(nóng)村基層政府往往從“自身利益最大化”的角度出發(fā),為了追求“政績”、“利益”而不去真實(shí)反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的迫切需求,導(dǎo)致“豆腐渣工程”、“政績工程”的大量存在,這也是形象性公共物品大量存在的主要原因。

(二)政府改革對農(nóng)村公共物品供給的影響

我國為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,取得了很大的成就。但在取得成就的同時,也帶來了一些問題,以稅費(fèi)改革為例,稅費(fèi)改革前我國農(nóng)村公共物品供給主要表現(xiàn)為制度外財(cái)政收入為主的籌資制度,在這種供給體制下,農(nóng)村公共物品供給主要依靠向農(nóng)民收費(fèi),集資,攤派和罰款等形式來籌集公共資源。稅費(fèi)改革后,制度外籌集資源的“口子”被堵住了,農(nóng)民負(fù)擔(dān)也減少了,但與此同時農(nóng)村公共物品供給的矛盾尤為突出,其主要原因在于稅費(fèi)改革后基層政權(quán)的事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)極度不對稱性,一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財(cái)征收入大大減少,另一方面卻充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)戶需求的公共物品的主要供給者。特別是農(nóng)業(yè)稅的減免,使本來不富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無力提供農(nóng)村公共物品。

(三)村民自治體制自身的缺陷

村民自治實(shí)行過程中,其自身的缺陷也暴露出來。首先在村民自治下,村民自治組織與村黨支部組織存在權(quán)利沖突,即村民委員會與村黨支部的沖突。村黨支部與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,村民委員會是由村民直接選舉產(chǎn)生的,必須對村民負(fù)責(zé),它應(yīng)享有根據(jù)村民意愿自主辦理村務(wù)的權(quán)利,但村黨支部基于中國共產(chǎn)黨是國家唯一執(zhí)政黨的理由,也要對村民自治進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),村民委員會要對它報(bào)告工作,二者的關(guān)系緊張就顯然了。村民委員會與村黨支部的沖突會影響村民委員會自治工作的開展。另外,村干部素質(zhì)不高,他們或者具有一定的威望,或者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有親密關(guān)系,這樣的村領(lǐng)導(dǎo)勢必使村民自治的功效大打折扣。此外,村民自治中角色的沖突,村委會雙重代理人身份以及村內(nèi)政務(wù)與村務(wù)重疊等等也引發(fā)了農(nóng)村公共物品供給中的一系列問題,出現(xiàn)了農(nóng)村公共物品供給的不足與過剩的矛盾。

三、村民自治與農(nóng)村公共物品供給的改善

鑒于村民自治與農(nóng)村公共物品供給的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn),村民自治對于農(nóng)村公共物品供給具有重要影響。實(shí)際上,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的有效供給,已經(jīng)嘗試了許多不同的措施,但取得的效果并不理想,為了增加實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品有效供給的可能性,可以從村民自治的角度,尋找有效的積極對策。

(一)以村民自治作為農(nóng)村物品供給的制度保障

如果要為農(nóng)民提供穩(wěn)定而且低成本的公共物品,我們不僅需要國家投資,而且在國家不能直接投資而需要農(nóng)民自己組織起來解決自己的問題,我們就很難離開帶有強(qiáng)制性的合法的“政府性權(quán)利”。公共物品供給、籌資及使用必須要有強(qiáng)制力作為保障,因此需要將農(nóng)村民主作為國家民主制度的一部分,以國家強(qiáng)制力作為公共物品供給的保障。政府應(yīng)更多在宏觀環(huán)境上、基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行供給,同時應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動自愿供給,但我國村民的組織力量還不夠強(qiáng),許多非正式組織游離于村民委員會以外,這以上的種種都呼喚國家力量的介入,為農(nóng)村公共物品供給提供制度上的保障,以國家力量作為后盾,也就是要將村民自治作為農(nóng)村公共物品供給的制度保障。

(二)以村民自治作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的組織基礎(chǔ)

所謂農(nóng)民的組織化,是指農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益和提高自己的社會政治地位而聯(lián)合起來形成的各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動和過程。我們認(rèn)為,可以因地制宜,根據(jù)各地農(nóng)村發(fā)展的不同情況,成立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或者通過農(nóng)民合作的方式,在不過分增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下,進(jìn)行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如進(jìn)行中小型的水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、鄉(xiāng)村道路的建設(shè)和維護(hù)、衛(wèi)星電視接收設(shè)備的安裝、市場信息的共享、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等等。這些投資少,見效快的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施通過農(nóng)民社會合作的方式來完成,可以節(jié)省國家支農(nóng)資金,進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。實(shí)際上,在農(nóng)村有許多經(jīng)濟(jì)性的自治組織,如經(jīng)濟(jì)合作社,但是由于多種原因,其功能發(fā)揮的并不理想,多數(shù)已經(jīng)成為牟利組織,所以必須以國家強(qiáng)制力加以引導(dǎo)。

(三)充分發(fā)揮村民會議和村民代表會議的作用,進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系

村民會議作為農(nóng)村社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu),對農(nóng)村的事務(wù)具有最終決定權(quán)。農(nóng)村公共資源的籌集和公共物品的供給必須經(jīng)村民會議或村民代表會議表決同意,凡未經(jīng)投票表決而擅自動用籌集到的公共資源的行為都是違法的,對于公共資源的使用,村民會議和村民代表大會也依法擁有監(jiān)督權(quán),這樣才能保證農(nóng)村公共物品能得到充分的利用;同時還要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系,使村民自治這一組織形式在提供村級公共物品上發(fā)揮核心作用,有了在農(nóng)村公共物品提供方面各級政府責(zé)任的明確劃分,便可防止上級政府將公共物品供給責(zé)任轉(zhuǎn)移現(xiàn)象發(fā)生,從而杜絕基層政府因事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一,以亂收費(fèi)和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形式來提供公共物品。確定村民自治在提供公共物品方面的重要作用,等于就是明確村民委員會的具體事權(quán),方便村民委員會開展工作,有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的供給。

(四)充分發(fā)揮村民自治的管理與服務(wù)功能

村民委員會從性質(zhì)上屬于村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)和公共事業(yè),可調(diào)節(jié)民間糾紛,維護(hù)社會治安,此外也可以在村內(nèi)開展文化活動,管理和打理集體財(cái)產(chǎn)等等,但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常為了村民委員會能夠更好的執(zhí)行政府下達(dá)的任務(wù),而把村民委員會變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)而進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。這使村民委員會與村民有了利益的沖突,不能代表村民的意愿,因而恢復(fù)村民委員會的自治性質(zhì),充分發(fā)揮村民自治的管理與自治功能,使其成為村民公共物品偏好的真實(shí)代表者,是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村公共物品有效供給的重要條件,所以必須避免村民委員會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代言人”,一味的迎合上級的指示,而忽略其存在的真正意義。村民自治重在為民服務(wù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村安定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這些都是關(guān)系村民自身利益的事,所以應(yīng)該充分發(fā)揮村民自治的管理與服務(wù)功能。

總之,村民自治和農(nóng)村公共物品供給都是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要方面,將這二者結(jié)合起來共同研究,集中尋求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的有效措施,實(shí)際上仍是存在理論探討的局限,許多問題在實(shí)踐中仍無法解決,這也涉及到其他的各種因素,但是村民自治自推行以來確實(shí)取得了許多的成效,關(guān)系到農(nóng)村的方方面面,對于解決公共物品的供給將從制度上提供支持,并為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。