非政府組織介入城市反貧困工作的作用分析

賈 妍 方 芳

摘要伴隨著國企改革的深入,中國城市貧困問題引起政府和社會各界的重視。雖然我國政府已經(jīng)在城市反貧困領域中投入大量的財力和人力,但對于消除城市貧困是遠遠不夠的。近年來,由于一些非政府組織不斷的介入城市反貧困工作中,使反貧困工作取得了意想不到的結果。本文將從非政府組織參與反貧困的理論必然性出發(fā),分析中國非政府組織在反貧困中的優(yōu)勢及作用,在此基礎上,提出相應的路徑選擇。

關鍵詞城市貧困非政府組織貧困群體

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-277-02

一、引言

貧困問題是世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個重大社會問題。中國也不例外,特別是進入20世紀90年代以來,伴隨著經(jīng)濟體制的轉軌和市場競爭的加劇,城市居民的貧富分化呈現(xiàn)出加速進行的態(tài)勢。城市中一部分居民率先富了起來,加入到富有者的行列,但同時也有相當數(shù)量的居民卻處于相對貧困或絕對貧困的境況,淪為貧困層的成員。城市貧困人口因其來源廣泛、數(shù)量漸多、影響面廣而引起人們的特別關注,成為當前我國社會轉型期一個全新的社會問題。近年來,一些非政府組織介入到城市反貧困的隊伍中,并取得了意想不到的效果。所以,城市反貧困過程中要充分重視非政府組織發(fā)揮的作用,注重城市貧困人口的社會參與,為他們提供更多的參與社會活動的機會,讓他們通過廣泛的社會參與來實現(xiàn)社會融合。

二、非政府組織介入城市反貧困的理論基礎

相對于我國關于非政府組織反貧困的研究,歐美的起步比我國早很多,而且出現(xiàn)了許多非政府組織發(fā)展的理論。這些理論主要論證了非政府組織參與反貧困的必然性,非政府組織在反貧困過程中的可行性,以及運行模式等。這些理論對于我國非政府組織的發(fā)展及非政府組織介入城市反貧困有著非常重要的借鑒和指導作用。本文將采取第三方管理理論,對非政府組織在城市反貧困中的角色進行分析研究。

第三方管理理論豍,這是由非政府組織專家薩拉蒙提出的,他認為非政府組織研究中的政府失靈、市場失靈都存在著某種程度的局限,非政府組織并不是政府和市場失靈之后的輔助性衍生物,應先于政府失靈出現(xiàn)。他認為政府應主要作為資金和指導提供者的角色出現(xiàn),而不是服務的傳遞者。在提供具體的社會服務(諸如社會保障服務)時,政府應更多依靠大量的第三方機構一非政府組織來實施其服務職能。在這種管理方式中,“政府與第三方分享在公共基金和公共權威運用上的處理權。聯(lián)邦政府在福利項目提供中更多的是充任管理者的功能,而把相當程度的處理權留給了非政府部門”。這樣,政府與非政府組織之間建立了合作與互補關系,既可以保持較小的政府規(guī)模,又能夠獲得足夠的資源開展保障事業(yè),完成保障服務提供的責任。

經(jīng)多年的努力,中國在政府為主體的城市反貧困工作取得了巨大成就,但是,政府在反貧困中自身的一些局限性也越來越明顯。這種局限性主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)政府行為的持續(xù)性難以保證。盡管政府機構是常設的,但是政府官員是流動的,在目前情況下,官員的流動對于政府行為的持續(xù)性影響較大。與此同時,政府總是要考慮它的多個目標,并根據(jù)社會形勢的變化不斷調整其目標,從而也影響到政府行為的持續(xù)性;(2)政府反貧困很難細致化。政府從事反貧困工作的人員是很有限的,有限的人力很難保證將反貧困工作做到實處,這樣容易對反貧困工作的實際效果造成負面影響;(3)政府機構的層級性特征不僅很容易導致官僚主義,而且妨礙信息的流轉,容易導致反貧困工作中的信息失真。政府出臺的反貧困計劃往往同窮人的愿望和需要有較大偏差;(4)在各種腐敗的沖擊下,政府機構的效率值的懷疑,很難保證其所掌握的資源能夠真正有效的用于反貧困工作;(5)政府反貧困由于具有全局性和政策性,所以其試錯成本太高,從而會抑制其反貧困的各種創(chuàng)新活動,不利于創(chuàng)造更加適用的反貧困模式。

三、非政府組織在城市反貧困領域中的優(yōu)勢

造成城市貧困的原因是多方面的,也是多種因素綜合作用的結果,因而對城市貧困問題,必須加以綜合治理。以上政府在反貧困中自身所具有的各種局限,在某種意義上說,很難通過政府改革來糾正。而由于非政府組織自身的各種性質,他們在很大程度上可以彌補政府的不足。因為非政府組織具有政府扶貧不具備的針對性強、扶貧命中率高、強烈的創(chuàng)新沖動,適應快速變化的需求,更加具有敬業(yè)精神的特點,因此在扶貧的瞄準率、成功率方面,政府與非政府組織的差距很大,如果考慮到非政府組織對邊沿地區(qū)貧困群眾的成功覆蓋,貢獻率則更大豎。

(一)滿足貧困群體日益多元化的脫貧需求

由于貧困群體的致貧原因不盡相同,因此,其對于脫貧的政策及具體措施的需求也呈現(xiàn)多元化、復雜化趨勢,然而政府行為的“普遍性”和“局限性”使其難以對貧困群體多樣化的福利需求做出及時地回應與滿足,而這恰恰是非政府組織的優(yōu)勢所在,也為其在反貧困領域提供了較大的作用空間。非政府組織是一個運作的實體,它可以根據(jù)貧困群體不同類型的需求,在養(yǎng)老、就業(yè)咨詢、醫(yī)療保健方面提供服務,更具有針對性。

(二)有效降低扶貧成本,服務供給的效率和質量提高

長期以來,反貧困工作一直由政府單方承擔,因此難以避免政府管理體制的弊端造成的危害:政府機構惡性膨脹,尋租行為頻繁發(fā)生,對于貧困群體的需求反應遲鈍且政策落實不到位,導致反貧困工作的質量和效率低下。而非政府組織具有非政府性、民間性、公益性和相對獨立性,組織運作機制有別于政府機構,具有較強的使命感且組織的運作大多在社會的監(jiān)督下,對于資源的利用更具有透明度和高效性,在社會的廣泛參與下,能夠有效避免貪污、浪費現(xiàn)象的發(fā)生,大大降低了扶貧成本,有效提高扶貧的效率和質量。

(三)資金來源廣泛,扶貧政策實施具有較強的持續(xù)性

政府獲取資源的合法方式是稅收和發(fā)行公債,民間慈善資源是不適合以政府形式加以利用的。在政府財力不能單獨承擔城市反貧困責任的情況下,對民間慈善資源的有效利用就顯得十分重要。而非政府組織的公益性使其相較于政府機構及企業(yè)更易接受私人捐款,通過各種募捐組織,廣泛吸納社會閑散資金,彌補政府財力的不足,保證扶貧政策實施的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

(四)廣泛深入基層,貼近貧困群眾

非政府組織的成員構成決定其具有天生的“草根性”和“親和力”。由于大部分成員來源于基層和民間,他們在實施扶貧救助項目時,往往會與扶貧對象進行平等的溝通和交流,彌補政府與群眾溝通的不足,作為貧困群眾利益的表達渠道,增強了整個社會的融合并為政府制定扶貧政策提供合理有效的參考。

(五)靈活性及適應性強

在組織結構還是工作方式上,非政府組織都具有較大的靈活性,尤其在扶貧領域中,這一優(yōu)勢更是得天獨厚。扶貧項目在實施過程中,時常出現(xiàn)各種復雜情況,而非政府組織的結構優(yōu)勢使其能夠迅速做出反應,對項目進行及時合理地調整,滿足貧困群體不同的需要,避免了政府由于結構體制而產生的拖沓,滯后等現(xiàn)象,保證了扶貧項目的有效進行。

四、非政府組織介入城市反貧困的路徑選擇

一般而言,非政府組織的生存與發(fā)展將更多的取決于社會的需要和選擇。所以,非政府組織應該通過自己的實際行動,積極參與城市反貧困事業(yè),消除政府與社會的疑慮,爭取政府與社會更多的信任和支持,為自己的生存及發(fā)展贏得更有力的條件。

(一)建立多元化的資金籌集渠道

非政府組織要充分發(fā)揮其在城市反貧困領域的作用,首先應建立多元化的資金籌集援助渠道,不斷擴大扶貧資金的來源。一是與政府建立良好的合作關系,不斷獲取政府穩(wěn)定的服務資金支持;二是要整合各種社會資源,通過社會募捐和公益捐贈等方式培育和發(fā)掘更多社會慈善資源的支持。這不僅需要組織完善自身的經(jīng)營管理,提高服務水平,增加公眾的信任,而且還需要政府和社會通過各種形式大力宣傳和倡導捐贈意識,鼓勵個人和企業(yè)向非政府組織提供資金用以慈善事業(yè);三是非政府組織有效非政府組織的生存與發(fā)展將更多的取決于社會的需要和選擇。非政府組織應該通過自己的實際行動,積極參與城市反貧困事業(yè),消除政府與社會的疑慮,爭取政府與社會更多的信任和支持,為自己的生存及發(fā)展贏得更有力的條件。

(二)創(chuàng)建非政府組織的自律機制

非政府組織以使命為基礎,是社會公益的化身,但是它也會受到各種誘惑的影響和侵蝕,出現(xiàn)喪失基本的社會道德倫理的可能性。非政府組織自身的違規(guī)行為會對社會對社會發(fā)展造成巨大的負面影響,打擊社會公眾投入慈善事業(yè)的信念。由于非政府組織的特殊性,其濫用公共資源的后果比其他機構更為嚴重。因此,必須加強非盈利組織的自身的思想道德機制建設,構建道德化自律機制豏。在公民社會發(fā)展相對成熟的國家中,非政府組織自律機制已經(jīng)比較完善,我國可以適當?shù)慕梃b一下他們的自律原則、道德操守、專業(yè)化的實踐作法,創(chuàng)建我國非政府組織的自律機制,提高非政府組織的社會公信力。

(三)建設專業(yè)化的人才隊伍

加強非政府組織專業(yè)化人才隊伍的建設,提高組織從事反貧困活動的能力,主要從兩個方面入手:一是改革教育體制,完善相關學科的假設;二是非政府組織內部應重視對人才的積極培養(yǎng),提高成員素質,包括思想道德素質和業(yè)務水平。組織要注重通過在職教育培訓、鍛煉等方式來促進組織內部員工掌握基本知識和崗位專業(yè)知識來提高成員的整體素質,提高他們提供慈善服務的專業(yè)化能力;同時還應從宏觀上探索和確定適合非政府組織部門工作性質的各類人才的基本素質及專業(yè)能力,探尋吸引社會上優(yōu)秀人才加入非政府組織的轉移機制。另外,對于非政府組織的一般成員來說,除了要擁有專門的知識和技能,還要有為他人和社會無私奉獻的信念和慈善精神以及高尚的思想道德,熱忱、積極,樂于為非政府組織的事業(yè)奉獻;對于組織的管理者來說,不僅要有奉獻精神,還要善于溝通和思考,精于經(jīng)營管理之道,不斷學習和創(chuàng)新,采用先進的經(jīng)營管理方法,在市場中求得生存和發(fā)展。因此,對于整個非政府組織來說,人才是十分重要的,組織應“以人為本”,加強人才隊伍建設,從而更好的投入到城市反貧困的工作中去。

(四)增強與國際非政府組織交流合作的能力

隨著全球化進程的日益加快,國際交流合作的機會也隨之增多,我國非政府組織應該抓住這一契機,增強自身吸引國際合作項目以及與境外組織交流的能力。通過國際交流和合作,一方面可以學習國外該類組織先進的管理和運營模式,增強非政府組織能力,盡快和國際水平接軌;另一方面,可以從國外爭取到如基金會等類型的非政府組織更多的資助機會。目前,國外非政府組織對于我國扶貧事業(yè)的資助項目主要集中在農村,對于城市反貧困事業(yè)的涉足尚淺,因此,非政府組織應該積極引頸外組織關注城市反貧困事業(yè),加強與他們的合作,公共推動城市反貧困事業(yè)的進程。