淺談公共財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題

夏雪梅

摘要近幾年,農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)都在快速發(fā)展,公共財(cái)政在這其中發(fā)揮著重要的作用。如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村發(fā)展的作用對(duì)于中國(guó)農(nóng)村進(jìn)一步的發(fā)展至關(guān)重要。本文在闡述了公共財(cái)政的基本概念的基礎(chǔ)上,分析了公共財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展的必要性以及現(xiàn)狀,最后筆者就如何完善公共財(cái)政促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題方面提出了一些策略。希望有助于農(nóng)村的發(fā)展。

關(guān)鍵詞公共財(cái)政農(nóng)村教育新型農(nóng)村合作醫(yī)療新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào):F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-266-02

一、公共財(cái)政概述

(一)公共財(cái)政的內(nèi)涵

公共財(cái)政是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)、滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的一種分配活動(dòng),是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份從市場(chǎng)上取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以充分保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全,維護(hù)社會(huì)秩序,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)公共財(cái)政的基本特征

一是公共性。公共財(cái)政的公共性是由“公共產(chǎn)品”理論決定的。其本質(zhì)特征是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要,公共財(cái)政的職能范圍是以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為口徑界定的,即公共財(cái)政著眼于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。

二是非盈利性。盈利性是人們參與市場(chǎng)活動(dòng)的唯一動(dòng)力,但政府作為社會(huì)管理者,其行動(dòng)的動(dòng)機(jī)不是、也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利,而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過(guò)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的活動(dòng),為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。

三是法治性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),對(duì)于政府來(lái)說(shuō),其活動(dòng)和行為也應(yīng)當(dāng)置于法律的根本約束規(guī)范之下。財(cái)政作為政府直接進(jìn)行的活動(dòng),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下無(wú)疑必須受到法律約束和規(guī)范,從而具有明顯的法治性特征。

(三)中國(guó)公共財(cái)政的基本職能

按照現(xiàn)代西方財(cái)政學(xué)的觀點(diǎn),市場(chǎng)化國(guó)家的財(cái)政職能一般包括資源配置、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。具體分析,在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,公共財(cái)政的職能有:

一是資源配置職能,就是將一部分社會(huì)資源集中起來(lái),形成財(cái)政收入;然后通過(guò)財(cái)政支出分配活動(dòng),由政府提供公共物品或服務(wù),引導(dǎo)社會(huì)資金的流向,彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。

二是收入分配職能,是指政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加的影響,通過(guò)劃清市場(chǎng)分配和財(cái)政分配的范圍和界限、規(guī)范工資制度、加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)等手段,最終實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo)。

三是調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能,是指政府通過(guò)實(shí)施特定的財(cái)政及稅收政策,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和總需求的基本平衡、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。

四是監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)職能中,都隱含了監(jiān)督管理的職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性,所以需要財(cái)政的監(jiān)督和管理。

二、公共財(cái)政支持農(nóng)村建設(shè)的必要性

公共財(cái)政是新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐力量。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,構(gòu)建和諧社會(huì),是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。同時(shí)也是解決三農(nóng)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)化的目標(biāo)體系,是一個(gè)龐大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中,公共財(cái)政發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,這是由于:

一方面,公共財(cái)政具有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)資源配置、監(jiān)督管理等職能,而農(nóng)村的發(fā)展正是需要公共財(cái)政發(fā)揮這些功能,因而,支持農(nóng)村建設(shè)應(yīng)是公共財(cái)政的職責(zé)所在。

另一方面,新農(nóng)村建設(shè)是要從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題,需要大量資金的投入和支持。公共財(cái)政是農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)的主要資金來(lái)源。改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件,推進(jìn)農(nóng)村公用事業(yè)的發(fā)展,徹底改變農(nóng)村落后的面貌,是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。因此,無(wú)論是從公共財(cái)政的職責(zé)來(lái)看 ,還是從新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要來(lái)看,公共財(cái)政都是新農(nóng)村建沒(méi)系統(tǒng)工程的重要支撐力量。實(shí)施新農(nóng)村建設(shè),必須依靠國(guó)家公共財(cái)政的大力支持。

三、公共財(cái)政在農(nóng)村建設(shè)中的作用

公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的一向忽視,這些忽視造成了較為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)后果,使得中國(guó)的“三農(nóng)問(wèn)題”日趨嚴(yán)重。中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題 ,在已經(jīng)展開(kāi)的新農(nóng)村建設(shè)中,提出“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村”。 2006年財(cái)政資金按照“三個(gè)高于”要求(即國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年。國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年。其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年).加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金高達(dá)3397億元,比去年增加了14.2%,2003—2007年,中央政府對(duì)“三農(nóng)”資金投入達(dá) 15060億元,相當(dāng)于前10年的總和。公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入主要作用與以下四個(gè)關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展的重要方面:

第一,用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是道路建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)一直是薄弱環(huán)節(jié),農(nóng)村公路建設(shè)投資在公路基礎(chǔ)設(shè)施投資中所占比例一直比較低,而且沒(méi)有固定的資金來(lái)源,導(dǎo)致農(nóng)村公路發(fā)展滯后,成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。1998年積極財(cái)政政策的實(shí)施和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的重視,推動(dòng)了農(nóng)村公路建設(shè)資金的投入。在指導(dǎo) “三農(nóng)”工作的中央1號(hào)文件的指導(dǎo)下,中央政府不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投入,我國(guó)農(nóng)村公路的建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2003～2006年4年間,全國(guó)新改建農(nóng)村公路 87萬(wàn)公里,其中瀝青 (水泥)路58萬(wàn)公里。截至2006年底,我國(guó)農(nóng)村公路通車(chē)總里程已達(dá)到302.6萬(wàn)公里,有98.2%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、86.4%的建制村通了公路,有80.6%的鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、60.3%的建制村通了瀝青(水泥)路。

第二,用于農(nóng)村教育投入方面。農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱?？傮w上看,農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件仍然相當(dāng)差,城鄉(xiāng)教育差距日趨拉大,農(nóng)村中、小學(xué)輟學(xué)問(wèn)題還相當(dāng)嚴(yán)重,師資力量相對(duì)貧乏,農(nóng)村教師在生活福利待遇方面也相對(duì)較低 。我國(guó)倡導(dǎo)的是“科教興國(guó)”,就學(xué)是民生之基,也是國(guó)家發(fā)展的根本動(dòng)力,在過(guò)去的幾年里,中央以及地方各級(jí)政府采取了在農(nóng)村教育方面加大了財(cái)政投資力度,各地政府在做過(guò)調(diào)查摸底工作的基礎(chǔ)上,出臺(tái)了一些實(shí)現(xiàn)均衡教育發(fā)展方面的新措施,全面支持教育事業(yè)發(fā)展。加大了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整和寄宿制學(xué)校建設(shè)力度,繼續(xù)深化農(nóng)村義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革,很大程度上解決了農(nóng)村教育的入學(xué)難、班容量大和教育發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

第三,用于農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)方面。農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件與城市相比還較差,我國(guó)主要的衛(wèi)生資源都集中在城市,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設(shè)施簡(jiǎn)陋,醫(yī)療水平低,并且,農(nóng)民沒(méi)有基本的醫(yī)療保障,一直以來(lái),農(nóng)民就醫(yī)基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。為了解決農(nóng)民的就醫(yī)問(wèn)題,各地政府在采取措施改善農(nóng)村就醫(yī)環(huán)境的同時(shí),中央政府自2003開(kāi)始,在農(nóng)村中試點(diǎn)實(shí)行了以財(cái)政籌資為主,農(nóng)民自己交少量保費(fèi)為輔的新型農(nóng)村合作醫(yī)療,新型農(nóng)村合作醫(yī)療自2003年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái),快速推進(jìn),今年將實(shí)現(xiàn)基本覆蓋的目標(biāo)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政府籌資額度占80%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的開(kāi)展,在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的難題 ,得到了廣大農(nóng)民的歡迎和忠心擁護(hù),使得農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的主動(dòng)性和積極性不斷增強(qiáng),滿(mǎn)意率不斷提高。形成了政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠、衛(wèi)生的發(fā)展的良好局面。

第四,用于農(nóng)村的社會(huì)保障方面,逐步推廣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),使得農(nóng)民老有所依。中國(guó)有9億多農(nóng)民,占中國(guó)人口的三分之二,但在農(nóng)村中卻一直沒(méi)有行之有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施。這兩年,越來(lái)越多的地方開(kāi)始探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從農(nóng)民自籌到公共財(cái)政補(bǔ)貼,從少數(shù)人享受到普惠多數(shù),北京市今年實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),在建立個(gè)人賬戶(hù)的基礎(chǔ)上,財(cái)政預(yù)計(jì)支出1.98億元,為參保農(nóng)民建起了每人每月280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼,這是各地“新農(nóng)?！钡墓餐卣?江蘇省所有直轄市都開(kāi)展了“新農(nóng)?！?就參保者的財(cái)政補(bǔ)貼,占繳費(fèi)基數(shù)的10%-50%不等。就連財(cái)政相對(duì)困難的西部地區(qū)也不例外,陜西省寶雞市建立的“新農(nóng)?！?每人每年財(cái)政補(bǔ)貼30元;寧夏在試點(diǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí),同樣由財(cái)政出資建起了統(tǒng)籌金。同時(shí)也會(huì)出臺(tái)相關(guān)的法律。有財(cái)政補(bǔ)貼做后盾,相關(guān)法律做依據(jù),在未來(lái)的新農(nóng)村建設(shè)中,“新農(nóng)?！睂?huì)在全國(guó)范圍內(nèi)普及,真正為廣大農(nóng)民建起了養(yǎng)老保障線(xiàn)。

四、關(guān)于如何完善公共財(cái)政在農(nóng)村發(fā)展中的作用的幾點(diǎn)建議

當(dāng)?shù)氖鶎梦逯腥珪?huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)?？梢?jiàn),黨中央對(duì)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的高度重視。同時(shí)實(shí)踐也證明,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)需要公共財(cái)政的大力支持,為其發(fā)展提供資金和制度保證。從而使公共財(cái)政的職能在農(nóng)村得到充分發(fā)揮,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但任何制度的運(yùn)行都不是一帆風(fēng)順的,需要在運(yùn)行中不斷完善,所以就如何完善公共財(cái)政推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題方面,筆者提出如下建議:

第一,擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前,各地政府都使用大量財(cái)政資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè),財(cái)政支農(nóng)仍有很大不足,主要是建設(shè)的不全面,如我國(guó)現(xiàn)有的水利設(shè)施大部分是上個(gè)世紀(jì)80年代以前修建的,經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)轉(zhuǎn)已嚴(yán)重老化失修,抗御自然災(zāi)害的能力明顯減弱。而且不少地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化,水土流失面積擴(kuò)大,致使糧食單位面積產(chǎn)量下降。而水利設(shè)施顯然不能依靠市場(chǎng)來(lái)提供 ,它屬于公共產(chǎn)品,應(yīng)有政府財(cái)政來(lái)提供。因此,各地政府應(yīng)在了解本地實(shí)際需要的情況下經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的規(guī)劃,進(jìn)行當(dāng)前農(nóng)村最需要的基礎(chǔ)建設(shè)。

第二,建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制。九年制免費(fèi)義務(wù)教育對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高農(nóng)村兒童的入學(xué)率,提高我國(guó)人民文化水平等方面至關(guān)重要,各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則。按照“兩年實(shí)現(xiàn)、三年鞏固”的目標(biāo)。將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障的范圍,逐步建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

第三,進(jìn)一步改善農(nóng)村衛(wèi)生條件,并加強(qiáng)完善“新農(nóng)合”。新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度突破了傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度僅靠農(nóng)民個(gè)人出資的模式,加大了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的扶持力度,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投資力度,但這項(xiàng)制度在運(yùn)行中遇到了一些資金以及人員管理方面等一系列的新問(wèn)題,要使這項(xiàng)新政策能夠健康穩(wěn)定的實(shí)施下去,必須采取有效的措施來(lái)解決這些運(yùn)行中出現(xiàn)的新問(wèn)題,使之真正做到為民服務(wù)。

第四,建立和完善目前,在中國(guó),已經(jīng)有少部分地區(qū)開(kāi)始實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這項(xiàng)制度在所實(shí)行的地區(qū)都得到了廣大農(nóng)民的支持,據(jù)統(tǒng)計(jì),這些地區(qū)的參保率比剛實(shí)行“新農(nóng)合”時(shí)的參合率高。占中國(guó)人口三分之二的農(nóng)民有了養(yǎng)老保障,那么中國(guó)人的養(yǎng)老問(wèn)題就基本解決了,因此,各地應(yīng)根據(jù)地方情況和經(jīng)濟(jì)水平盡快實(shí)行這項(xiàng)新的利民措施,以盡快實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”在全國(guó)范圍內(nèi)的普及。

五、結(jié)語(yǔ)

建立完善的公共財(cái)政支農(nóng)體系,推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。公共財(cái)政是重要的支撐力量,公共財(cái)政是農(nóng)村建設(shè)的重要資金來(lái)源,是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。因此,要建立和健全公共財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。