全球化視域下的中國(guó)公務(wù)員管理制度

郭 莉

摘要全球化進(jìn)程在世界各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著深刻而又重要的影響。當(dāng)今的中國(guó)公務(wù)員管理制度必須在全球化的影響下不斷發(fā)展。本文指出全球化要求公務(wù)員的管理制度是基于理性化、法制化、服務(wù)化的制度,要真正的同世界接軌,中國(guó)的公務(wù)員管理制度亟待完善。

關(guān)鍵詞全球化公務(wù)員管理制度完善

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-236-02

“全球化”無(wú)疑是當(dāng)今世界最熱門的話題,誰(shuí)都無(wú)法回避的話題,這當(dāng)然也包括中國(guó)的公務(wù)員管理制度在內(nèi)。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正是中國(guó)公務(wù)員制度迎接全球化挑戰(zhàn),跟國(guó)際接軌的標(biāo)志之一,然而這不過(guò)是個(gè)開始。由于中國(guó)自身的文化傳統(tǒng),以及當(dāng)今的國(guó)情所決定,在應(yīng)對(duì)“全球化”的過(guò)程中,我國(guó)的公務(wù)員管理制度同國(guó)外相比,還存在著較大差距。如何縮短這種差距,進(jìn)一步完善中國(guó)的公務(wù)員管理制度是我們亟待解決的重大課題。

一、對(duì)“全球化”的理解

對(duì)于“全球化(globalization)”這一術(shù)語(yǔ)的使用,可以追溯到20世紀(jì)80年代。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者西奧多·萊維特(Theodore Levitt)教授在其文章“The Globalization of Markets”中正式使用了“全球化(globalization)”。豍而更早的馬克思、恩格斯和列寧等無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家,則認(rèn)為全球化進(jìn)程是資本主義發(fā)展、人類歷史發(fā)展的客觀趨勢(shì)。然而“當(dāng)局者迷”,直到今天,學(xué)界仍沒能就“全球化”形成統(tǒng)一的解釋。同時(shí),對(duì)于“全球化”的爭(zhēng)議也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有停止過(guò)?！叭蚧本烤故俏鞣交?、東方化,抑或者就是“美國(guó)化”,這一直倍受中國(guó)學(xué)界的關(guān)注。對(duì)于“全球化”的討論,正在全球廣泛展開。

根據(jù)需要,本文將“全球化”描述為:在全世界范圍內(nèi),基于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,在政治、文化以及意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域,各個(gè)國(guó)家和地區(qū)跨越原有疆域,相互影響、彼此依存、共同發(fā)展的過(guò)程。

對(duì)于“全球化”的理解,可以分為以下幾個(gè)方面:

(一)發(fā)端于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,逐步延伸到人類活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域

經(jīng)濟(jì)全球化于15、16世紀(jì)興起,是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。日本學(xué)者小葉世良認(rèn)為:“全球化是由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而出現(xiàn)的一種現(xiàn)實(shí),它意味著整個(gè)世界將被視為無(wú)國(guó)界,貨物、資金、人員必須自由流動(dòng)?！必Q伴隨著這一過(guò)程,相繼而來(lái)的自然是政治、文化、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域的全球化。而現(xiàn)代政府,作為國(guó)家、社會(huì)治理的主體,更是必須具有全球化的戰(zhàn)略意識(shí)。

(二)超越了原有的民族國(guó)家、地區(qū)或民族身份的界限

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壁壘在全球化進(jìn)程中率先受到?jīng)_擊,政治、文化、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域也面臨著全球化的挑戰(zhàn)。原有的國(guó)家形象和民族身份開始逐漸被全球社會(huì)所代替,傳統(tǒng)被打破。

(三)人類活動(dòng)中的影響和依存不斷加強(qiáng),發(fā)展是共同目標(biāo)

由于信息技術(shù)的充分發(fā)展,以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的充分應(yīng)用,人類相互之間的緊密性被不斷加強(qiáng)。不同國(guó)家或者地區(qū)、不同民族、不同人類個(gè)體彼此間的影響和依存被全球化推向新的階段,各種力量的整合被加快,但是所有這一切的目標(biāo)仍只有一個(gè)——發(fā)展,追求更快的發(fā)展。

(四)全球化帶來(lái)積極影響的同時(shí),仍然有無(wú)法避免的消極影響

全球化是一個(gè)機(jī)會(huì),但是這個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)于不同的國(guó)家、地區(qū)、民族或者個(gè)人來(lái)講,它并非就一定是良機(jī),在研究全球化影響的積極面時(shí),其消極影響并不能被忽視。而且全球化不利的一面,并非就只針對(duì)發(fā)展中國(guó)家、落后國(guó)家,包括美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi),也同樣經(jīng)受著全球化的負(fù)面威脅。

需要注意的是,全球化并不是西方化或者東方化,更不是美國(guó)化,它應(yīng)該是全球在趨同過(guò)程中,卻又保持各自特性的一個(gè)多元化的過(guò)程。只不過(guò)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全球化持續(xù)發(fā)揮著最深刻的影響,而美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)力量是如此不容置疑,從而導(dǎo)致今天的全球化更多表現(xiàn)為以西方國(guó)家的意志為主導(dǎo)?？墒请S著發(fā)展中國(guó)家、落后國(guó)家的不斷崛起,隨著東、西方交流的不斷加強(qiáng),包括全球化進(jìn)程的不斷深入,以西方為主導(dǎo)的,或者說(shuō)以美國(guó)為主導(dǎo)的全球化進(jìn)程也在不斷的發(fā)生著變化。美國(guó)、歐盟等西方國(guó)家和地區(qū)也開始受到東方國(guó)家和地區(qū)的影響,甚至是牽制,從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,延伸到政治、文化、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域。當(dāng)然,這種變化將是一個(gè)痛苦、緩慢卻又持續(xù)的過(guò)程。

正因?yàn)槿蚧顺币u來(lái)的如此猛烈,深入到人類活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域,影響之深刻,以至于包括政府管理系統(tǒng)在內(nèi)的眾多領(lǐng)域都無(wú)法回避這一進(jìn)程,所以中國(guó)的公務(wù)員管理制度應(yīng)該而且必須基于全球化視角之下,不斷追求自身的發(fā)展和完善。

二、全球化對(duì)中國(guó)公務(wù)員管理制度的影響

從1870年現(xiàn)代公務(wù)員制度在英國(guó)正式確定開始,這項(xiàng)管理制度已經(jīng)走過(guò)了130多年的發(fā)展歷程。之后的美國(guó)、日本等國(guó)家也緊跟英國(guó)的步伐,建立起具有本國(guó)特色的公務(wù)員制度。反觀中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)開始于20 世紀(jì)80 年代中期,到今天,不過(guò)才經(jīng)歷了二十年左右的時(shí)間,同上述國(guó)家相比,其中的差距還非常明顯。

而全球化作為一個(gè)進(jìn)程,它體現(xiàn)在各個(gè)空間、時(shí)間的維度上,地球上所發(fā)生的每個(gè)變化,無(wú)不被它打上烙印。中國(guó)的公務(wù)員管理制度正是在這樣的全球化浪潮中,時(shí)時(shí)刻刻接受著其他國(guó)家或者地區(qū)的公務(wù)員管理制度的深刻影響,它要不斷進(jìn)步、完善,縮短與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,勢(shì)必要融入全球化之中來(lái)尋求發(fā)展之路。

(一)公務(wù)員管理制度追求的價(jià)值和目標(biāo)

在公務(wù)員管理制度的設(shè)計(jì)上追求公務(wù)員能動(dòng)性的更大程度的發(fā)揮,注重管理制度的“人性化”而非“剛性化”。管理制度不僅關(guān)注公務(wù)員依法承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù),以保證政府行政職能的充分實(shí)現(xiàn);同時(shí)也注重對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的保障和救助。在這里,公務(wù)員管理制度只是一種手段、一個(gè)工具,不再只單純的滿足或者定位于為了制度的實(shí)現(xiàn)而設(shè)計(jì)制度,而是將人——公務(wù)員放在了優(yōu)先考慮的位置,管理制度的存在更重要的是為了公務(wù)員自身的成長(zhǎng)、發(fā)展和完善。

比如美國(guó)聯(lián)邦政府從1993年到2000年進(jìn)行了一場(chǎng)“重塑政府”的運(yùn)動(dòng),其中包括被稱為“重塑人力資源管理”的公務(wù)員制度改革,它的目標(biāo)就有:1.從集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)管理,向各政府部門管理者授予必要的人事決定權(quán),使扁平化組織有更多的自主管理的職權(quán);2.從剛性規(guī)則管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥怨芾?在簡(jiǎn)化規(guī)則的基礎(chǔ)上,聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)及管理者在適用人事規(guī)則時(shí)具有適度的彈性或靈活性;3.從服從性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)性管理,通過(guò)綜合運(yùn)用各種激勵(lì)杠桿,而不是依靠強(qiáng)制服從的控制工具,使被管理者實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。

(二)公務(wù)員管理制度的系統(tǒng)架構(gòu)

在公務(wù)員管理制度系統(tǒng)中,越來(lái)越重視公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)及其配套系統(tǒng)的完備;更加注重控制政黨對(duì)公務(wù)員管理制度的干擾和行政系統(tǒng)的干預(yù);更多的運(yùn)用激勵(lì)、培訓(xùn)等積極導(dǎo)向的管理制度;并形成全方位、多層次的公務(wù)員監(jiān)督體系。

像日本的人事院就是相對(duì)獨(dú)立于內(nèi)閣,擁有人事行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)的中央公務(wù)員最高管理機(jī)構(gòu),并由人事院公務(wù)員研修所負(fù)責(zé)公務(wù)員培訓(xùn)。

法國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)則分為兩類:一類是公務(wù)員的初始培訓(xùn);另一類是公務(wù)員的繼續(xù)教育培訓(xùn)。而且明確規(guī)定公務(wù)員享有繼續(xù)教育培訓(xùn)假期的待遇。

(三)公務(wù)員管理制度的評(píng)估

當(dāng)今世界,對(duì)公務(wù)員管理制度的評(píng)估更通用的方式不再是僅以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)估,也不再是僅以過(guò)程為導(dǎo)向的評(píng)估,而是在注重效率的基礎(chǔ)上,越發(fā)關(guān)注公平與民主。

評(píng)估的維度也得到了拓寬,包括控制、發(fā)展、學(xué)習(xí)、動(dòng)機(jī)、預(yù)算、改良、戰(zhàn)略性等方面,進(jìn)行系統(tǒng)化、科學(xué)化的評(píng)價(jià)。

全球化進(jìn)程勢(shì)不可當(dāng),它在各個(gè)方面上沖擊著中國(guó)公務(wù)員管理制度,它對(duì)中國(guó)公務(wù)員的管理制度提出了更高的要求,致使中國(guó)公務(wù)員管理制度面臨的挑戰(zhàn)比起美、日等國(guó)家更加艱巨,它不僅要應(yīng)對(duì)全球化,克服全球化的消極因素,同時(shí)還必須不斷減小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,架構(gòu)起符合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員管理制度。

三、全球化對(duì)中國(guó)公務(wù)員管理制度的要求

中國(guó)的公務(wù)員管理制度要同國(guó)際接軌,走上科學(xué)發(fā)展的道路,就必須符合全球化的積極要求,充分利用全球化的機(jī)遇,走向理性化、法制化和服務(wù)化。

(一)理性化

理性化是對(duì)中國(guó)公務(wù)員管理制度的基本要求之一,是對(duì)公民治理的回應(yīng)。這種管理制度的理性是對(duì)公共理性的反映,是一種工具理性。通過(guò)理性化管理制度的實(shí)施,保證公務(wù)員群體的理性化,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職務(wù)履行的效率化和履行結(jié)果的公平化。

(二)法制化

法制化要求貫穿了公務(wù)員管理制度的始終,是對(duì)依法行政的回應(yīng)。它要求公務(wù)員管理制度必須在法制化的軌道上運(yùn)行。中國(guó)的公務(wù)員管理制度從設(shè)計(jì)到實(shí)施都必須以憲法和相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù),需要特別指出的就是,該管理制度還應(yīng)該符合國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定和要求。

(三)服務(wù)化

服務(wù)型的公務(wù)員管理制度是對(duì)新公共服務(wù)的回應(yīng)。黨的十七大明確提出,中國(guó)要建立服務(wù)型政府,與之相對(duì)應(yīng)的公務(wù)員管理制度應(yīng)該是服務(wù)型的管理制度。

這種服務(wù)型的公務(wù)員管理制度將有利于服務(wù)型政府的建立和完善,有利于公務(wù)員為人民服務(wù),同時(shí)也有利于該制度為公務(wù)員隊(duì)伍自身服務(wù),制度歸根結(jié)底都是為人服務(wù)的,這是“以人為本”精神的體現(xiàn)。

全球化的要求并非都是積極的要求,并非都會(huì)帶來(lái)積極的影響?；谖鞣絿?guó)家目前在經(jīng)濟(jì)全球化中的主導(dǎo)地位,其勢(shì)必要求中國(guó)的公務(wù)員管理制度應(yīng)該符合西方國(guó)家的價(jià)值訴求。對(duì)于中國(guó)來(lái)講,必須分清楚這種訴求究竟是屬于全球化的積極要求,還是屬于全球化的負(fù)面影響,中國(guó)的公務(wù)員管理制度需要響應(yīng)的僅僅是全球化的正當(dāng)要求。

四、架構(gòu)中國(guó)特色的公務(wù)員管理制度

中國(guó)的公務(wù)員管理制度是建立在全球化視域中的,但是這種管理制度卻必須根植于中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情,這種管理制度必須是具有戰(zhàn)略眼光的制度。

(一)建立“以人為本”的公務(wù)員管理制度

過(guò)去只重視組織物質(zhì)資源的觀念已經(jīng)不適合全球化的要求了,人力資本作為組織最重要的資源占據(jù)了頭等重要的地位。為了充分發(fā)揮公務(wù)員的能動(dòng)性,發(fā)揮其作為人力資源的高增值性,公務(wù)員管理制度必須是“以人為本”的管理制度。

在這里“以人為本”中的“人”不僅是指公務(wù)員,同時(shí)也指向公務(wù)員服務(wù)的對(duì)象——人民。公務(wù)員管理制度的實(shí)施,就是為了保證公務(wù)員能更好的為人民服務(wù),這才是公務(wù)員管理制度創(chuàng)制的最終目的和根本價(jià)值。

在中國(guó)2006年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的第五十四條規(guī)定:公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí),認(rèn)為上級(jí)的決定和命令有錯(cuò)誤的,可以申請(qǐng)改正或撤銷,上級(jí)執(zhí)行的,公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任;但對(duì)于執(zhí)行明顯違法的決定或命令的,公務(wù)員要依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這對(duì)于保證公務(wù)員的合法權(quán)益和公務(wù)行為的依法進(jìn)行有積極的意義,充分體現(xiàn)了公務(wù)員法的“以人為本”的設(shè)計(jì)原則。

(二)公務(wù)員管理制度的配套法律、法規(guī)的完善

隨著《公務(wù)員法》的頒布和實(shí)施,中國(guó)的公務(wù)員管理制度走上了法制化的建設(shè)道路。但是目前管理制度的法律化程度還很低,相關(guān)法律法規(guī)并不完善,尚未發(fā)展出中國(guó)自己的法律體系,存在著法律上的空白。這就要求中國(guó)必須盡快制定出符合全球化進(jìn)程,適合中國(guó)國(guó)情的法律法規(guī),并且要進(jìn)一步保證各項(xiàng)法律法規(guī)的切實(shí)實(shí)行。

特別需要指出的是到目前為止,中國(guó)的公務(wù)員管理制度都沒能形成程序上的規(guī)范,致使公務(wù)員制度的程序立法未能在正確的法律原則的指導(dǎo)下進(jìn)行,行政程序法典的完備刻不容緩。

(三)公務(wù)員主管機(jī)構(gòu)的明確

長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨在公務(wù)員管理制度中扮演著重要的角色,承擔(dān)著重要的職責(zé),這尤其表現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員的人事管理制度上。

在黨的內(nèi)部有組織部對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)進(jìn)行直接管理;在行政系統(tǒng)中,《公務(wù)員法》頒布之前是由國(guó)家人事部作為人事綜合管理的最高機(jī)構(gòu),而在《公務(wù)員法》頒布之后,在“大部制”改革的背景下,擬在今年上半年成立副部級(jí)單位的國(guó)家公務(wù)員管理局專門管理公務(wù)員群體。如此的管理制度設(shè)置,并不能最充分的實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員管理的效率化。

因此,在公務(wù)員的主管機(jī)構(gòu)的建立上,應(yīng)該加強(qiáng)黨的宏觀管理能力,加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員管理制度的指導(dǎo)和監(jiān)督,而將具體的工作交由公務(wù)員系統(tǒng)來(lái)管理,這也更加有利于對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的保障,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理制度的科學(xué)化。

五、結(jié)語(yǔ)

全球化對(duì)于中國(guó)的公務(wù)員管理制度,是挑戰(zhàn),更是機(jī)遇,現(xiàn)今的中國(guó)行政管理改革必須在全球化的框架下進(jìn)行,而公務(wù)員管理制度的完善更需要借助全球化的積極效應(yīng),提升其科學(xué)性和效率性。