論“中國環(huán)境威脅論”及其法律應(yīng)對

許 嘉

摘要“中國環(huán)境威脅論”是一種新型的“中國威脅論”,這種論調(diào)的危害不容忽視。本文對其進行了簡要介紹,并從國際環(huán)境法和國內(nèi)法兩個方面提出消除此種論調(diào)的具體方法。

關(guān)鍵詞中國威脅論中國環(huán)境威脅論法律應(yīng)對

中圖分類號:D920.5文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-189-02

近年來,“中國威脅論”有了新的發(fā)展趨勢,其中的一個顯著特征便是將這種論調(diào)延伸到中國環(huán)境領(lǐng)域,形成“中國環(huán)境威脅論”。無疑,這種不實的負面呼聲將給中國的國際形象乃至實際利益造成不小的沖擊。在多種應(yīng)對手段中,法律手段相比其他手段來說更具權(quán)威性、及時性以及強制性。本文試圖以“中國環(huán)境威脅論”的概述為切入點,通過分析此種論調(diào)產(chǎn)生的原因及危害,針對分析結(jié)果提出運用法律手段駁斥和消除“中國環(huán)境威脅論”的具體方法。

一、“中國環(huán)境威脅論”概述

(一)“中國環(huán)境威脅論”的內(nèi)容

1994年9月,美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗在美國《世界觀察》上發(fā)表了《誰來養(yǎng)活中國——來自一個小行星的醒世報告》,該報告認為,中國水資源日益嚴重短缺,工業(yè)化進程大量侵蝕破壞農(nóng)田,同時每年新增加大量人口,中國為了養(yǎng)活10多億的人口,可能引起世界糧價的上漲,對世界的糧食供應(yīng)產(chǎn)生巨大的影響。繼布朗發(fā)表報告不久,美國世界政策研究所研究院馬丁·沃克提出美國和西方對中國的遏制對策,包括與環(huán)境有密切相關(guān)的“污染遏制”等非傳統(tǒng)的遏制方式。不論是布朗還是馬丁的觀點,其鼓吹的“中國環(huán)境威脅論”都是預(yù)測中國快速發(fā)展將導(dǎo)致資源的過度消耗以及公害的產(chǎn)生,從而得出中國的發(fā)展將對環(huán)境產(chǎn)生威脅的結(jié)論。

(二)“中國環(huán)境威脅論”的起源

談到“中國環(huán)境威脅論”就不得不提到“中國威脅論”。新中國成立之初,美國就曾炒作過“中國威脅論”即所謂中國革命的勝利有可能在東南亞引起多米諾骨牌效應(yīng),從而對美國形成“紅色威脅”豍上世紀(jì)90年代初,隨著東歐劇變,蘇聯(lián)解體,美國成為了國際社會的“霸主”,出于對中國飛速發(fā)展的警惕,這種“中國威脅論”的論調(diào)開始大肆宣揚開來。顯然,中國發(fā)展的速度超出了西方政客們的預(yù)料,高速的發(fā)展也伴隨著大量的資源消耗。在世界可利用資源有限的前提下,世界各國為了謀求自身的快速發(fā)展在全球掀起了資源爭奪大戰(zhàn),西方國家將中國資源的高消耗視為對自身資源需求的一種威脅。于是“中國環(huán)境威脅論”就在“中國威脅論”之后呈現(xiàn)出來。

(三)“中國環(huán)境威脅論”的發(fā)展趨勢

盡管近年來中國都以一個負責(zé)任的大國的姿態(tài)參與到國際事務(wù)之中,積極應(yīng)對國際環(huán)境問題,但西方國家的觀念并沒有改變,甚至這種論調(diào)影響的范圍還在進一步地擴大。如在克林頓與江澤民的一次外交會晤中,克林頓就曾直接向江澤民指出中國環(huán)境狀況可能給國際環(huán)境帶來種種危害。這無疑透露出西方社會對“中國環(huán)境威脅論”的潛在認可。

(四)“中國環(huán)境威脅論”的危害

生態(tài)環(huán)境安全是近些年來國際社會重點關(guān)注的領(lǐng)域,如果對“中國“環(huán)境威脅論”不加駁斥,將會對中國造成嚴重危害。不僅影響了中國的國際形象,還可能使得中國制造的商品在國際貿(mào)易中受到歧視。再加之目前我國的迅速崛起正面臨著復(fù)雜的國際形勢,任由“中國環(huán)境威脅論”的論調(diào)泛濫,正是給予那些西方政客們的有力支持。

二、從法律角度對“中國環(huán)境威脅論”的駁斥

(一)從國際環(huán)境法角度對“中國環(huán)境威脅論”的駁斥

首先,與《人類環(huán)境宣言》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等經(jīng)典“軟法”文件所表述的國際環(huán)境法的目的相背。在《人類環(huán)境宣言》中有這樣的表述:“在發(fā)展中的國家中,環(huán)境問題大半是由于發(fā)展不足造成的。千百萬人的生活仍然遠遠低于像樣的生活所需要的最低水平……因此,發(fā)展中的國家必須致力于發(fā)展工作,牢記他們的優(yōu)先任務(wù)和保護及改善環(huán)境的必要。同樣的,在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的原則中,也有類似論述:“發(fā)展中國家、特別是最不發(fā)達國家和環(huán)境方面最易受傷害的發(fā)展中國家的特殊情況和需要應(yīng)當(dāng)受到優(yōu)先考慮……鑒于導(dǎo)致全球環(huán)境退化的各種不同因素,各國負有共同的但是又有差別的責(zé)任。由此可見,中國是一個處于發(fā)展中的人口大國,在追求環(huán)境利益的同時也要顧及生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”需要發(fā)達國家在面對國際環(huán)境問題時承擔(dān)起更大的責(zé)任,而不是將造成國際環(huán)境問題的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給快速發(fā)展的發(fā)展中國家。

其次,與可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護理念相背?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念主要包含三個方面的內(nèi)容,第一是代際公平,第二是代內(nèi)公平,第三是經(jīng)濟和社會的可持續(xù)。代內(nèi)公平是指同時代的人們享有環(huán)境權(quán)益的權(quán)利是平等的。相比人均資源消耗量和環(huán)境污染排放量,西方國家顯然要高出中國很多倍,可以說目前在享受環(huán)境權(quán)益這一方面,西方國家和發(fā)展中國家是不平等的。在保持自身高消耗的同時指責(zé)發(fā)展中國家生存性排放給世界環(huán)境造成威脅的論述,肯定是站不住腳的。

第三,與國家環(huán)境主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則相背。國家的環(huán)境主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則是指各國擁有按照其本國的環(huán)境、資源與發(fā)展政策開發(fā)本國自然資源的主權(quán)權(quán)利,并負有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不致?lián)p害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任。豎根據(jù)這一國際環(huán)境法的基本原則,中國的環(huán)境問題從根本上說仍屬于中國的內(nèi)政,況且中國的環(huán)境問題也并未如論調(diào)所說的給全球環(huán)境造成威脅。將沒有發(fā)生的臆斷定性為威脅,是西方政客們用以干涉中國內(nèi)政的借口。

第四,在國際環(huán)境法實踐中中國采取了較發(fā)達國家更為積極的態(tài)度。發(fā)達國家理應(yīng)在保護國際環(huán)境的活動中承擔(dān)起較大的責(zé)任,然而,在多項有關(guān)國際環(huán)境保護的多邊條約簽訂中,西方發(fā)達國家卻采取消極回避的態(tài)度?！毒┒甲h定書》的簽訂過程便是一個典型實例。1997年12月,在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議通過了《京都議定書》后,中美均于1998年簽署了這一文件,但是2001年3月,布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口,單方面宣布拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。雖然2005年2月16日,《京都議定書》最終得以正式生效,卻因為美國這一全球溫室氣體排放量最大的國家的缺席,致使《京都議定書》制定的初衷得不到實現(xiàn)。與之相對的是,中國于2002年8月核準(zhǔn)該議定書后,雖然未被要求承擔(dān)強制減排任務(wù),仍在溫室氣體減排問題上堅持不懈,并取得了初步效果。這充分證明中國不但不是環(huán)境威脅者,還應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護的真正實踐者。

第五,中國與一些國家訂立了大量雙邊環(huán)境條約。中國一直重視與各國建立雙邊環(huán)境保護關(guān)系,從1988年9月24日與荷蘭簽訂了《中華人民共和國國家環(huán)境保護局和荷蘭王國住房、規(guī)劃和環(huán)境部關(guān)于環(huán)境領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》開始,中國陸續(xù)和美國、日本、蒙古、俄羅斯、澳大利亞等國分別簽訂了政府間的環(huán)境合作協(xié)定及合作諒解備忘錄。僅2007年一年中國就與美國、日本、法國、澳大利亞、烏茲別克斯坦、塞浦路斯、智利等10個國家新簽或續(xù)簽14份雙邊環(huán)境合作及核安全合作文件?？梢钥闯?中國正加快訂立雙邊環(huán)境條約的步伐,這些雙邊環(huán)境條約必將鞏固雙邊的環(huán)保合作機制,進而對國際環(huán)境問題的解決提供幫助。

(二)從中國國內(nèi)法角度對“中國環(huán)境威脅論”的駁斥

首先,我國已經(jīng)建成了較為完備的環(huán)境法律體系。我國的政府和立法機關(guān)一直關(guān)注環(huán)境保護立法的發(fā)展?！董h(huán)境保護法〈施行〉》于1979年頒布實施后,《海洋法》、《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》等法律也陸續(xù)出臺。20世紀(jì)九十年代中期的立法高潮中,制定了《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《動物防疫法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》。目前中國已經(jīng)頒布的環(huán)境法6部,資源法9部;國務(wù)院的行政法規(guī)共29件;國務(wù)院部門國家環(huán)保總局的規(guī)章〈條例〉70多件;國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)375項,地方性法律900多件。豏這充分表明,我國并非忽視環(huán)境保護,恰恰相反的是我國正是采取積極的態(tài)度來應(yīng)對。

其次,我國的環(huán)境保護事業(yè)已經(jīng)取得積極進展。根據(jù)2008年11月17日國家環(huán)境保護部發(fā)布的《2007年中國環(huán)境狀況公報》顯示:2007年,全國化學(xué)需氧量排放量1381.8萬噸,比上年下降3.2%;二氧化硫排放量2468.1萬噸,比上年下降4.7%。與2005年相比,化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別下降2.3%、3.2%,首次實現(xiàn)雙下降。經(jīng)過努力,全國城鎮(zhèn)污水處理率由2006年的57%提高到2007年的60%;脫硫機組裝機容量達到2.66億千瓦,裝備脫硫設(shè)施的火電機組占全部火電機組的比例由2006年的32%提高到2007年的48%。2007年,全國759個地表水國控斷面高錳酸鹽指數(shù)平均濃度為6.5mg/L,比上年下降7%;113個環(huán)境保護重點城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例比上年提高2.3個百分點。可以說,我國已經(jīng)基本遏制了環(huán)境惡化的趨勢,在各個方面都朝著環(huán)境改善的方向邁進。

第三,“中國環(huán)境威脅論”中推斷的情形不可能出現(xiàn)。布朗曾預(yù)言幾十年后中國將會耗盡地球的可用資源并引起嚴重的全球環(huán)境問題。然而距離他的著作出版有了十多年的時間,中國依然保持了良好的發(fā)展勢頭,但是他所推測的情形并未出現(xiàn)。事實上,這些推斷情形根本不可能實現(xiàn),他計算得出的數(shù)據(jù)是機械推算的結(jié)果,沒有把中國應(yīng)對環(huán)境問題的能力考慮在內(nèi)。中國政府正采用多種途徑包括法律、經(jīng)濟、政策等手段來保護環(huán)境,真正踐行經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。中國目前的環(huán)境狀況表明,中國的環(huán)境正朝著改善的方向發(fā)展,中國的快速發(fā)展不是對全球環(huán)境的威脅而是對全球環(huán)境改善的支持。

第四,中國解決了自身環(huán)境問題即是對解決國際環(huán)境問題的突出貢獻。中國的環(huán)境問題難以解決,但中國一直沒有停止解決自身環(huán)境問題的努力,國家發(fā)改委主任馬凱曾表示:“從1990年到2005年,中國每萬元GDP能耗下降了47%,等于節(jié)約了8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,相當(dāng)于減少二氧化碳排放18億噸。同期,中國通過植樹造林、森林管護等又凈吸收了50億噸的二氧化碳。特別是自上世紀(jì)以來,中國實行計劃生育,少生了3億人。按2004年的標(biāo)準(zhǔn),世界每一個人平均每年釋放二氧化碳4噸,3億人就等于中國去年少排放了12億噸二氧化碳。這是中國對控制世界人口非正常增長和應(yīng)對氣候變化作出的積極貢獻。 西方國家不應(yīng)當(dāng)將中國的環(huán)境問題妖魔化,而是應(yīng)當(dāng)正確看待中國對解決世界環(huán)境問題的貢獻。

三、消除“中國環(huán)境威脅論”危害的法律對策

(一)積極參與國際環(huán)境條約的制定過程

隨著對環(huán)境外交重視程度的提升,2007年我國的環(huán)境外交可以說是如火如荼地開展起來。據(jù)資料統(tǒng)計,2007年我國積極參與《斯德哥爾摩公約》、《巴塞爾公約》、《蒙特利爾議定書》、《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》、東亞海協(xié)作體、西北太平洋行動計劃等國際法律文書和政府間機制的談判進程。環(huán)境外交是破除“中國環(huán)境威脅論”最直接也是最有效的辦法。而環(huán)境外交的核心環(huán)節(jié)就是參與到國際環(huán)境條約的制定過程之中。積極參與國際環(huán)境條約的磋商和談判過程,可以在多邊的國際條約中融入中國的意志,從而更大限度地維護本國的環(huán)境權(quán)益。

(二)以規(guī)范性法律文件的形式確定國際承諾

對國際承諾的履行應(yīng)當(dāng)以一種明示的方式呈現(xiàn),且應(yīng)當(dāng)具備強制力。規(guī)范性法律文件不但是以一種看得見的形式出現(xiàn),還能真正有助于解決我國存在的環(huán)境問題。我國目前已經(jīng)在這方面開始嘗試,例如,2007年國務(wù)院批準(zhǔn)了履行《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》的國家實施計劃,頒布《國家履約工作協(xié)調(diào)組工作規(guī)則》和《國家履約工作協(xié)調(diào)組專家委員會管理辦法》,完善90多項相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則。這樣不僅以國內(nèi)法的形式認可了國際環(huán)境條約的法律效力,其實施計劃也將公約的實施變得具備可操作性,保障了國際承諾的履行。

(三)定期發(fā)布有關(guān)中國環(huán)境狀況的法律文件

“中國環(huán)境威脅論”出現(xiàn)的原因也源于西方社會對中國環(huán)境狀況了解的缺乏。定期出具說明文件就能很好地解決這一問題。中國政府在這一點上做得比較出色,堅持每年出具環(huán)境狀況公報,定期出具中國環(huán)境狀況的白皮書,在西方開始關(guān)注中國溫室氣體排放量的時期,果斷地頒布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。

(四)加強國內(nèi)法對環(huán)境問題的規(guī)制

這是從根本上杜絕“中國環(huán)境威脅論”的方法。具體q來說就是根據(jù)中國環(huán)境狀況以及出現(xiàn)的新情況,及時制定或修改相應(yīng)的法律法規(guī),使得法律規(guī)制與現(xiàn)實狀況相適宜,中國的環(huán)境保護工作出于一種有法可依的狀態(tài)。另外,中國已經(jīng)建成了較為完整的環(huán)境保護法律體系,但是法律法規(guī)實施的情況不容樂觀。“徒法不足以自行”,加強對執(zhí)法工作的監(jiān)督,使訂立的法律法規(guī)獲得法律實效就是我國環(huán)境保護工作的重中之重。如果合理的法律法規(guī)且能得到有效實施,受到規(guī)制的環(huán)境問題則必將得以解決。