淺談人民調(diào)解員制度的現(xiàn)狀及完善

王 景 賈曉蕾

摘要人民調(diào)解員制度在世界享有盛譽(yù),被譽(yù)為“東方之花”,是極具中國特色的一項糾紛解決機(jī)制,但近10年來,它的發(fā)展卻呈現(xiàn)出了一種萎縮狀態(tài)。因此,應(yīng)當(dāng)從有關(guān)立法上、財政上以及選任制度上完善人民調(diào)解員制度。

關(guān)鍵詞人民調(diào)解員制度糾紛立法

中圖分類號:D916文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-153-02

今日,中國處在一個由傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變的特殊時期,我們將之稱為轉(zhuǎn)型時期,這個時期不同的價值觀激烈碰撞,市場經(jīng)濟(jì)下人們交往活動的頻繁,致使各種社會糾紛矛盾日益增多。在建設(shè)和諧社會的大語境下,如何建立一套行之有效的糾紛解決機(jī)制顯得猶為迫切。在占全國面積四分之三的農(nóng)村,法律資源稀缺,中國傳統(tǒng)的儒家“禮”治文化在農(nóng)村占主導(dǎo),以及以家族為本位,以“和為貴”的息訟的傳統(tǒng)思維仍然起著重要影響,在此種背景下,以人民調(diào)解員制度為主的非訴訟糾紛解決機(jī)制,就對農(nóng)村的治安和穩(wěn)定起著不可替代的作用。

一、人民調(diào)解制度概念

人民調(diào)解作為調(diào)解的一種,是我國現(xiàn)代解決糾紛的一項重要司法制度。它是在人民調(diào)解委員會的主持下,以國家法律、法規(guī)、政策和社會公德為依據(jù),對民間糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行斡旋、勸說,促使他們相互諒解、平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議,消除紛爭的活動。在我國,以人民調(diào)解委員會為首的民間調(diào)解組織與行政機(jī)關(guān)等政府性質(zhì)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等民間團(tuán)體組織組成的三架馬車“齊頭并進(jìn)”,形成了一個不訴諸法院,而依靠行政調(diào)解、憑借仲裁力量或者借助民間調(diào)解來化解糾紛、調(diào)和矛盾的糾紛解決機(jī)制。人民調(diào)解制度作為具有中國特色的一項非訴訟糾紛解決機(jī)制,在世界享有盛譽(yù),被譽(yù)為“東方之花”。在情、理、法支撐的特殊的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中,人民調(diào)解作為維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線,在預(yù)防和化解農(nóng)村矛盾糾紛中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

二、人民調(diào)解制度存在的必然性

我國的人民調(diào)解制度是在繼承和改造我國古代傳統(tǒng)調(diào)解制度的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。一種制度得以長期且普遍的堅持,必定有其存在的理由,即具有語境化的合理性,并因此首先應(yīng)得到后來者或外來者的尊重和理解。

(一)文化層面的原因

費孝通先生筆下的鄉(xiāng)土社會是一個“無訟”的社會。在鄉(xiāng)土社會里,一說起“訟師”,大家會聯(lián)想到“挑撥是非”之類的惡行。在鄉(xiāng)土社會的禮治秩序中做人,如果不知道“禮”,就成了撒野,沒有規(guī)矩,簡直是個道德問題,不是個好人。豎一個負(fù)責(zé)地方秩序的父母官,維持禮治秩序的理想手段是教化,而不是折獄。雖然,在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下的當(dāng)前中國社會正處于轉(zhuǎn)型時期,農(nóng)村社會也已經(jīng)不再是50、60年代的“鄉(xiāng)土社會”了。但是,具有一定穩(wěn)定性的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)與文化仍然影響著農(nóng)民的思維方式與觀念。糾紛發(fā)生之后,基于傳統(tǒng)的情理觀念,大多數(shù)村民仍會在“傷和氣”的訴訟和“留情面”的調(diào)解之間,選擇較為溫和的后者。

(二)制度層面的原因

在基于地域局限和血緣關(guān)系而形成的“熟人”社會中,人們往往通過親情、友情、鄰里之情和長期共同生活培養(yǎng)出來的共同遵循的傳統(tǒng)規(guī)則來化解矛盾。因此在發(fā)生糾紛之后,不可避免地存在情理較法律更為優(yōu)先使用的潛規(guī)則。一個法官作為國家司法權(quán)的行使者,尤其在民法范圍里,他并不是在分辨是非,而是在厘定權(quán)利。因此并不考慮道德問題,倫理觀念,傳統(tǒng)規(guī)則。哪怕是其作為中立的第三方而進(jìn)行的民事調(diào)解也是在依據(jù)法律,保護(hù)權(quán)利的基礎(chǔ)上促成當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議。法官這一官方代言人多少對村民產(chǎn)生一種威懾,使村民對法律難以產(chǎn)生親切感。并且,通過司法途徑解決糾紛可能會帶來“高成本”、“低效率”、“傷和氣”等麻煩。相較之下,人民調(diào)解員處于社會實施綜合治理的最底層,其半官方的身份,使村民們通常視他們?yōu)閲倚姓?quán)力在最基層的代表。一旦介入糾紛,村民們會首選調(diào)解員調(diào)解。調(diào)解員大多與村民比較熟悉,相對于法官而言,在運(yùn)用傳統(tǒng)規(guī)則方面有很大的發(fā)揮空間,更能在不傷害“和氣”的情況下,修復(fù)當(dāng)事人之間的關(guān)系裂痕。

三、人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀

近10年來,人民調(diào)解員制度的發(fā)展卻呈現(xiàn)出了一種萎縮狀態(tài)。根據(jù)《法律年鑒》的資料統(tǒng)計,在80年代,調(diào)解與訴訟的比例約為10∶1,到2001年卻已降至1∶1,從而與法院的案件快速上升以及世界ADR糾紛解決機(jī)制的蓬勃發(fā)展,形成了鮮明的對比。究其原因,筆者認(rèn)為最為根本的是制度原因,即法律對于人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力缺乏明確規(guī)定。具體而言,雖然《憲法》、《民事訴訟法》和《人民調(diào)解委員會組織條例》等法律、法規(guī)及各地相關(guān)的條例均對人民調(diào)解員制度作出了規(guī)定,可是這些都不夠完備,且過于原則,制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展。在我國現(xiàn)行有關(guān)人民調(diào)解的立法中,2002年由司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》雖然較為詳細(xì)、具體,但仍存在不足:

(一)人民調(diào)解員的法律地位

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二條指出:人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者接受聘任,在人民調(diào)解委員會領(lǐng)導(dǎo)下,從事人民調(diào)解工作的人員;人民調(diào)解委員會委員、調(diào)解員,統(tǒng)稱人民調(diào)解員。但是,對于人民調(diào)解員的范圍,即究竟哪些人可以擔(dān)任,以及為什么可以擔(dān)任,卻沒有明確規(guī)定,由此引起了不同理解。目前較為普遍的兩種觀點是:有些學(xué)者認(rèn)為,人民調(diào)解員是指人民調(diào)解委員會委員。還有一些學(xué)者認(rèn)為,人民調(diào)解員不僅指人民調(diào)解委員會委員,還應(yīng)該包括專門調(diào)解組織和調(diào)解小組成員。但回歸到現(xiàn)實中,筆者發(fā)現(xiàn),如果僅依前者來定義人民調(diào)解員,那么在一個具體的鎮(zhèn)政府運(yùn)行的以生產(chǎn)隊工作小組到村居民工作小組再到鎮(zhèn)調(diào)解委員會的“三級調(diào)解機(jī)制”中,鎮(zhèn)調(diào)解委員會這一最高級以下的兩級中的調(diào)解人員盡管工作做得有聲有色,可是卻無法界定其身份。而后者的觀點也不夠全面。因此,需要通過統(tǒng)一立法對人民調(diào)解員進(jìn)行明確界定,從而消除理解上的分歧。

(二)人民調(diào)解員的產(chǎn)生

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第15條規(guī)定:人民調(diào)解員除由村民委員會成員、居民委員會成員或者企業(yè)事業(yè)單位有關(guān)負(fù)責(zé)人兼任以外,一般由本村民區(qū),居民區(qū)或者企事業(yè)單位的群眾選舉產(chǎn)生,也可以由村民委員會、居民委員會或者企業(yè)事業(yè)單位聘任。但在現(xiàn)實中,只有少數(shù)人民調(diào)解員是由村民委員會選舉產(chǎn)生,大所數(shù)都是由生產(chǎn)隊隊長兼任人民調(diào)解員。這些都造成了農(nóng)村人民調(diào)解員往往身兼數(shù)職,調(diào)解淪為“副業(yè)”、隊伍不穩(wěn)定等問題,這些也直接影響了調(diào)解工作的效率和質(zhì)量。

(三)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)范圍

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第3條規(guī)定,人民調(diào)解的對象是“民間糾紛”。隨著改革的深入,農(nóng)村民間糾紛已經(jīng)發(fā)生重大變化:糾紛主體由公民與公民,轉(zhuǎn)化為公民與經(jīng)濟(jì)組織、公民與基層政府;糾紛的內(nèi)容由婚姻、家庭、贍養(yǎng)、鄰里等簡單的人身財產(chǎn)權(quán)益方面的糾紛發(fā)展為土地承包、拆遷征地等;糾紛的表現(xiàn)形式由當(dāng)事人之間、當(dāng)事人的親朋好友之間,專項共同利益的群眾與集體、管理部門之間的矛盾糾紛。傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作領(lǐng)域狹窄,已經(jīng)難以應(yīng)對農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型時期矛盾類型多樣化的要求。該規(guī)定第20條指出:人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛,包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)力義務(wù)爭議的各種糾紛。雖然,這一規(guī)定是對前述第3條的補(bǔ)充,但是仍然不全面。有學(xué)者指出,由一般糾紛導(dǎo)致的輕微刑事案件等不應(yīng)該被排除在人民調(diào)解的范圍之外。因此建議,人民調(diào)解的范圍應(yīng)適當(dāng)拓寬到包括《刑事訴訟法》中規(guī)定的自訴類案件,如侮辱、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案。

四、完善人民調(diào)解員制度的建議

(一)完善有關(guān)人民調(diào)解員制度的立法規(guī)定

1.完善憲法中有關(guān)人民調(diào)解員制度的規(guī)定。憲法是規(guī)定國家根本制度和根本任務(wù),確認(rèn)和保障公民基本權(quán)利的國家根本法。1982年憲法僅僅對人民調(diào)解委員會的組成和職責(zé)作出相關(guān)規(guī)定,并沒有就與其密切相關(guān)的訴訟和其他調(diào)解方式的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定。就目前的現(xiàn)狀來看,我國的法院調(diào)解,行政調(diào)解和人民調(diào)解,各自為政、自成體系,并沒有整合起來。這樣不僅沒有實現(xiàn)人民調(diào)解和其他調(diào)解方式之間的有機(jī)銜接,而且分散了國家資源,降低了調(diào)解效率。因此憲法需要明確人民調(diào)解制度的法律地位,以及與訴訟和其他調(diào)解方式的關(guān)系,幫助實現(xiàn)對人民調(diào)解制度形成全面的了解,達(dá)到人民調(diào)解解決糾紛的最優(yōu)狀態(tài)。

2.制定統(tǒng)一的《人民調(diào)解法》。就目前而言,人民調(diào)解組織的設(shè)定、變更、消亡,調(diào)解上的法律地位,人民調(diào)解各主體之間的權(quán)利、義務(wù)分工,工作流程,過錯責(zé)任等都沒有明確的法律規(guī)定,人民調(diào)解組織的人員素質(zhì)和財力經(jīng)費不能充分保證,所有這些都要求在立法上有一部權(quán)威的《人民調(diào)解法》,對上述內(nèi)容作出規(guī)范。

(二)加強(qiáng)財政保障

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第8條規(guī)定,人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費。第42條指出,各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極爭取同級政府的支持,保障人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費;協(xié)調(diào)和督促村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位落實人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費。但這些規(guī)定只是對調(diào)解經(jīng)費在形式上的保障,并未明確經(jīng)費來源。在實際操作中,專職調(diào)解員的工資待遇一般由政府保障,報酬標(biāo)準(zhǔn)按照村規(guī)模大小、村民人數(shù)多少來定。但他們出行進(jìn)行調(diào)解工作的交通費、餐飲費卻沒有報銷待遇,而兼職調(diào)解員的報酬來源于群眾支付,報酬較低。工作經(jīng)費和培訓(xùn)經(jīng)費的缺乏,阻礙了人民調(diào)節(jié)工作力度的增強(qiáng)以及調(diào)解員素質(zhì)的提高。鑒于此種情況,上海等地已經(jīng)開始了人民調(diào)解的社會建設(shè)。豐在杭州市,市、區(qū)各級財政各按行政區(qū)內(nèi)人均0.4元的標(biāo)準(zhǔn)撥出人調(diào)解工作經(jīng)費,由市、區(qū)司法局專項用于人民調(diào)解工作。將人民調(diào)解工作經(jīng)費納入各級政府財政預(yù)算,統(tǒng)一劃撥。

(三)改進(jìn)人民調(diào)解員選任制度

隨著我國法制化進(jìn)程的加快,人民調(diào)解員要做好調(diào)解工作,不僅需要掌握政策和運(yùn)用道德規(guī)范,更需要掌握法律知識并運(yùn)用法律武器進(jìn)行調(diào)解。但是據(jù)了解,目前我國的人民調(diào)解員多由村里的威望人士擔(dān)任,普遍存在年齡偏大、文化程度偏低、法律知識欠缺等問題。一些調(diào)解員的法制觀念淡薄,遇到實際問題不是尋找法律和政策幫助,而是憑感覺、習(xí)慣來處理。這與所承擔(dān)的日趨復(fù)雜的調(diào)解任務(wù)極不相適應(yīng),已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時代的要求,人民調(diào)解員的選任亟待提高標(biāo)準(zhǔn)。改革的基本思路應(yīng)當(dāng)是:從制度上引入人才競爭機(jī)制,提高調(diào)解人員素質(zhì)要求的標(biāo)準(zhǔn);建立選拔培養(yǎng)、持證上崗和獎懲淘汰的管理制度;嚴(yán)格約束調(diào)解人員行為,對于某些違法、違反自愿原則下達(dá)成的民間調(diào)解協(xié)議,給國家、集體、他人造成損失的,要追究相關(guān)人員的責(zé)任,以滿足新形勢下人民調(diào)解工作的實際需要。