人民調(diào)解制度解決群體性糾紛的必要性和可行性

易 萍 任燕妮 孫龍君

摘要我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,出現(xiàn)了各種類型的群體性糾紛,本文從訴前角度探討了群體性糾紛的解決機制,側(cè)重于研究人民調(diào)解制度解決群體性糾紛的必要性和可行性,以期更好的在群體性糾紛的解決中充分發(fā)揮其作用,以節(jié)約司法資源,保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞和諧社會群體性糾紛人民調(diào)解

中圖分類號:D926文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-144-02

構(gòu)建社會主義和諧社會是一項重大的戰(zhàn)略任務(wù),也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要社會共同努力,而民主法治、公平正義是社會主義和諧社會的基本特征。但是,我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,20多年的改革開放,不僅造就了新的社會政治、經(jīng)濟關(guān)系結(jié)構(gòu),創(chuàng)造了我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展,同時也存在因分配不公、法律法規(guī)滯后、資源短缺原因等導(dǎo)致的社會矛盾增多,社會利益沖突。尤其是近幾年來,因市場經(jīng)濟高速發(fā)展,科學(xué)技術(shù)不斷進步,人權(quán)意識普遍提高,某一事實和行為很容易牽涉眾多主體的利益,一個案件常常引發(fā)眾多人員的參與,當(dāng)事人一方或者雙方人數(shù)眾多,形成群體性糾紛。這類案件具有人多,面廣,矛盾相對較復(fù)雜激烈等特點,一旦處理不當(dāng),很容易引發(fā)影響社會穩(wěn)定的事件,因此,如何妥善解決此類案件,可以說與和諧社會構(gòu)建息息相關(guān)。

但是,我國學(xué)者從訴訟角度研討如何解決群體性糾紛者居多,從訴前角度討論者較少。筆者認為以訴前糾紛解決機制來處理此類案件有其獨特的優(yōu)勢,尤其是利用人民調(diào)解制度來處理群體性糾紛更能彰顯其相較于訴訟而言所具有的更民主、更靈活、更快捷的優(yōu)點,更有利于實現(xiàn)和諧社會所倡導(dǎo)的公平意旨,節(jié)約司法資源。因此,本文擬對人民調(diào)解制度作為我國群體性糾紛解決途徑之必要性和可行性進行探討,為完善我國人民調(diào)解制度起到拋磚引玉之功效。

一、我國訴前民事糾紛解決機制之現(xiàn)狀透視

根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定,在進入司法程序前,我國民事糾紛解決機制主要有和解、社會組織規(guī)勸、行政機關(guān)處理、人民調(diào)解和仲裁。在和解中當(dāng)事人作為民事糾紛的主體,對民事權(quán)利義務(wù)享有充分的處分權(quán)利,因此糾紛雙方能夠以平等協(xié)商,相互妥協(xié)的方式解決。社會組織規(guī)勸主要是依靠現(xiàn)實生活中的各種學(xué)會、協(xié)會、宗教等的力量和威信,以自覺或者不自覺的方式規(guī)勸平息部分民事糾紛。民事糾紛的當(dāng)事人一般都隸屬于一定的單位、部門或者社區(qū),因此當(dāng)他們內(nèi)部成員間或與其他單位、部門、社區(qū)成員之間發(fā)生糾紛時,往往由其負責(zé)人出面調(diào)解或規(guī)勸,這種調(diào)解或規(guī)勸在有意或無意間均會帶上一定的行政職權(quán)的色彩,使糾紛的解決難免具有了強制性。人民調(diào)解作為一種訴前解決糾紛的機制,雖然其組織者——人民調(diào)解委員會在性質(zhì)上帶有行政色彩,但他立足于基層,活躍于廣大人民群眾之中,其調(diào)解員與人民群眾是同手足,一脈相承。因此,他們有相同的生活經(jīng)歷和文化背景,在情感上更容易溝通,達成共識;加之其不拘一格的調(diào)解方式,更有利于說服當(dāng)事人化解矛盾,增強團結(jié)、達成和解或調(diào)解協(xié)議,減少訟累,維護社會的穩(wěn)定。仲裁雖然也是一種比較普遍的糾紛解決方式,但其適用范圍和條件都比較嚴格,其進入程序也有特殊要求,在糾紛發(fā)生前或糾紛發(fā)生后讓多數(shù)當(dāng)事人達成仲裁協(xié)議,自愿將糾紛提交仲裁機構(gòu)解決,其可能性較小。因此,更適合于主體人數(shù)較少的糾紛的解決。

二、人民調(diào)解作為解決群體性糾紛的重要機制的必要性和可行性

承上,我們可以看出,雖然解決糾紛的方式很多,但利弊均存。對于群體性糾紛的解決途徑,我們習(xí)慣上仍然首選適用訴訟程序,很少考慮到采取訴前的人民調(diào)解程序解決。學(xué)者們的研究重心也是對訴訟程序的完善思考,很少涉及人民調(diào)解制度的科學(xué)構(gòu)建問題,這不能不說是我們的一個大的疏忽。其實,在我國的法制建設(shè)過程中,人民調(diào)解制度從來就沒有消失過,尤其是在處理輕微的刑事案件和簡單的民事糾紛中一直都發(fā)揮著重要作用。這為我們研究群體性糾紛的解決機制提供了寶貴的經(jīng)驗。

(一)群體性糾紛的特點

群體性糾紛作為特殊的民事訴訟,是近幾年我國處于社會轉(zhuǎn)型時期由于分配不均、法律法規(guī)滯后、資源短缺等導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)變動、社會矛盾增多、社會秩序失范以及社會利益沖突等諸多問題引發(fā)的新糾紛類型,呈現(xiàn)出與單一或者共同訴訟不一樣的特征:

1.主體的群體性。這是群體性糾紛的主要特點,群體性糾紛一旦發(fā)生,通常聚集的群眾較多,少則數(shù)人,多則成百上千人。雖然如此,但他們的利益一致,目的相同。因此,群體性訴訟呈現(xiàn)出主體的多樣性與利益的一致性并存的特征。

2.客體的多樣性。群體性糾紛涉及的權(quán)利義務(wù)領(lǐng)域眾多,包括企業(yè)改制、房屋拆遷、農(nóng)村土地分配、社會保障、環(huán)境污染、醫(yī)療事故、產(chǎn)品質(zhì)量等各個方面。許多糾紛如社會保障、環(huán)境污染等糾紛還帶有較強的公益性質(zhì)。

3.事件的突發(fā)性。群體性糾紛有的有一個較長的逐漸形成的過程,如勞資糾紛、土地糾紛、拆遷糾紛等,而有的則沒有事先征兆突然發(fā)生。一方為某一事件一觸即發(fā),而且經(jīng)過一定時間的醞釀,普通的群體糾紛有可能演變成為惡性突發(fā)事件。

4.處理的復(fù)雜性。通常民事糾紛涉及的權(quán)利義務(wù)主體僅限于一個或幾個當(dāng)事人,相比較而言,法律關(guān)系較為單一,事實也容易查清,但群體性糾紛則不同,涉及人員多,權(quán)利義務(wù)關(guān)系也更為復(fù)雜,這些人容易形成一個利益團體,并帶有“弱勢群體”的標簽,且通常會在輿論的支持下對當(dāng)?shù)卣纬珊艽蟮膲毫?使糾紛的處理難度加大。同時,有許多糾紛可能還與社會變革、政策變化有密切聯(lián)系,這使得糾紛的解決不僅僅涉及到現(xiàn)有法律制度的完善,而且還可能涉及到對某些政策、行政法規(guī)的理解與執(zhí)行。因此,靠強制手段處理群體糾紛的思路未必是最好的選擇。

5.危害性。群體性糾紛由于參與主體較多,相互之間要達成一致意見的可能性較小,同時參訴的雙方如果均為多數(shù)人,容易激化矛盾甚至還會引發(fā)集體上訪、鬧事等治安問題,而一些無利益第三方人員的參與,則更可能導(dǎo)致事態(tài)的惡化和失序。但同時我們也應(yīng)該看到,由于群體間具有的整體利益的牽連,使得許多當(dāng)事人很容易受他人的影響,或者有依賴思想,對糾紛的處理缺乏積極性,使糾紛長期得不到妥善解決。

(二)人民調(diào)解是解決群體性糾紛的重要途徑和保障

誠然,訴訟是解決糾紛的手段和途徑,但不是唯一的途徑。我國解決糾紛的途徑歷來就有非訴訟救濟與訴訟救濟,并為此制定了相關(guān)的法律規(guī)章制度,人民調(diào)解制度便是其中之一。從構(gòu)建和諧社會的視角來看,訴訟雖然是解決糾紛最有效、最徹底的方式,但他畢竟帶有國家的強制力;無論糾紛是否復(fù)雜,其判決都會傷害雙方當(dāng)事人的感情,影響平等主體之間正常的經(jīng)濟和人事交往,所以,國民對訴訟多數(shù)還是采取“近而遠之”的心態(tài),而更傾向于采取更平溫和的糾紛解決方式。人民調(diào)解便時其中最重要的制度之一。

我國人民調(diào)解制度植根于歷史悠久的中華文化土壤,是我國民事程序法律制度體系中重要的組成部分,被國外法學(xué)界和社會學(xué)界譽為“東方一枝花”,在社會生活中特別是司法活動中發(fā)揮著重要的作用,尤其是在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下,在化解矛盾糾紛,維護人民群眾合法權(quán)益中更是有其獨特的優(yōu)勢,具體表現(xiàn)為:

1.人民調(diào)解充分體現(xiàn)了當(dāng)事人“意思自治”,當(dāng)事人在心理上易于接受,并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。

首先,調(diào)解員的設(shè)置方便其與當(dāng)事人之間進行溝通,更容易產(chǎn)生共同感。由于調(diào)解員一般都是當(dāng)?shù)氐幕鶎咏M織的人員擔(dān)任的,平時與單位或者社區(qū)內(nèi)的公民接觸較多,所以從情感上說,調(diào)解員比法官、律師更能洞察糾紛主體的內(nèi)心活動,更能厘清糾紛的焦點,更好的提出解決糾紛的可行性方案。

其次,人民調(diào)解堅持平等自愿原則,雙方當(dāng)事人在調(diào)解員的啟發(fā)引導(dǎo)下,充分發(fā)表自己的意見,在查清事實和平等自愿的基礎(chǔ)上達成一致協(xié)議,有利于緩解和改善當(dāng)事人之間的緊張關(guān)系,迅速解決矛盾糾紛。具體而言,在調(diào)解過程中,當(dāng)事人的自愿體現(xiàn)在以下三個方面:(1)是否以調(diào)解方式解決糾紛,由當(dāng)事人自由選擇決定;(2)調(diào)解過程由當(dāng)事人自主決定,即是否將已經(jīng)啟動的調(diào)解程序進行到底,取決于雙方當(dāng)事人的意愿,當(dāng)事人有權(quán)在不愿意繼續(xù)調(diào)解時提出終止調(diào)解程序;(3)調(diào)解的結(jié)果即調(diào)解協(xié)議是基于雙方當(dāng)事人的合意而形成,人民調(diào)解員不得強迫當(dāng)事人接受調(diào)解方案。豍一般來言,只要是涉及簡單民事權(quán)利的糾紛,如離婚、繼承、相鄰關(guān)系等,都可以通過人民調(diào)解委員會來解決。如果這些民事糾紛能有效化解于人民調(diào)解這個“第一道防線”上,就會大大減輕基層的黨政部門和基層人民法院的壓力,使其充分發(fā)揮有限審判資源的優(yōu)勢,依法,公正的審理每一起案件,切實發(fā)揮好維護社會公正“最后一道防線”的作用。

2.人民調(diào)解具有便民利民、涉及面廣的優(yōu)勢。依照《憲法》第111條規(guī)定,我國城市居民委員會,農(nóng)村村民委員會必須設(shè)立人民調(diào)解委員會。實踐中,除居民(村民)委員會外,根據(jù)需要,可設(shè)立企業(yè)事業(yè)單位、區(qū)域性和行業(yè)性人民調(diào)解委員會。據(jù)統(tǒng)計,“全國已經(jīng)建立各類人民調(diào)解委員會92萬個,其中村人民調(diào)解委員會70萬個,占全國村民委員會的99%;社區(qū)人民調(diào)解委員會8.5萬個,占全國居民委員會的85%;企業(yè)人民調(diào)解委員會9.6萬個,其他形式的人民調(diào)解委員會2.9萬個?！必Q我國已形成比較健全的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。各級人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員遍布基層城鄉(xiāng)和人民群眾生活的各個領(lǐng)域,極大方便了人民群眾用人民調(diào)解的方式解決民事糾紛。

另外,根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第20條規(guī)定,人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛,包括發(fā)生在公民和公民之間,公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛?？梢?人民調(diào)解委員會所受理的民事糾紛涉及面廣,絕大多數(shù)民事糾紛都可依照此方式予以解決。

3.人民調(diào)解制度能極大的節(jié)約社會成本,提高效率。簡便性、靈活性和高效率是調(diào)解制度設(shè)計的目標之一。豏由于人民調(diào)解委員會是群眾性糾紛解決組織,其活動具有公益性,當(dāng)事人免費接受調(diào)解服務(wù),因而使調(diào)解在“節(jié)約高效”方面比訴訟更顯優(yōu)勢。另外,在調(diào)解中,中立第三方通過居中說和,引導(dǎo)和幫助當(dāng)事人達成合意,加速糾紛的解決過程,提高化解矛盾的效率。

4.人民調(diào)解充分體現(xiàn)了當(dāng)事人所期盼的“祥和穩(wěn)定”的社會秩序。人民調(diào)解的目的不僅在于“事結(jié)案息”,更在于修復(fù)和緩和當(dāng)事人業(yè)已緊張的關(guān)系,努力使之和好如初。近幾年,一些人民調(diào)解委員會積極探索有調(diào)解委員特別是專家型調(diào)解委員主持參與調(diào)解。調(diào)解委員根據(jù)事實和法律,提出可供討論的解決方案,并積極為雙方和解進行協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上,雙方當(dāng)事人經(jīng)過自愿選擇最終達成調(diào)解協(xié)議,使糾紛化解,雙方當(dāng)事人和好如初。

5.人民調(diào)解可以更有利的保障訴訟的進行和開展。人民調(diào)解作為我國一項獨特的糾紛解決制度,其可以將一些民事糾紛在進入訴訟程序之前化解,減少了法院的工作負擔(dān)和當(dāng)事人的訟累,使有限的司法資源能夠更集中于一些疑難案件的訴訟審理中,優(yōu)化司法資源的分配,提高法院工作效率。同時,即便有一些糾紛在調(diào)解中無法解決,但是在調(diào)解進行的過程中,當(dāng)事人已經(jīng)對糾紛的一些基本情況有了較為清楚的認識,在進入訴訟程序后,也可以利用已知的信息,更準確的把握糾紛的矛盾焦點,提供更充分的證據(jù)來證明自己的主張,使訴訟的進行更加流暢,縮短審理的期限,提高訴訟的效率。

人民調(diào)解制度固有的上述優(yōu)勢,使其在糾紛解決機制中具有不可小視的地位。充分認識其地位,研究其科學(xué)結(jié)構(gòu),擴大其適用范圍,對完善我國民事糾紛解決機制無疑具有重大的現(xiàn)實意義。