個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行問題探討

王艷芳 王 碩 馮志濤

摘要目前,我國實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金不能足額支付養(yǎng)老金時(shí),便出現(xiàn)了擠占挪用個(gè)人賬戶資金的空賬現(xiàn)象。本文通過對養(yǎng)老金個(gè)人賬戶問題的提出,介紹了目前個(gè)人賬戶空賬的現(xiàn)狀和產(chǎn)生的原因,最后針對個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行提出了相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞個(gè)人賬戶空賬養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號:F832文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-125-02

一、個(gè)人賬戶空賬問題的提出

我國目前執(zhí)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金政策是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,它是我國在世界上首創(chuàng)的一種新型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這個(gè)制度在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的籌集模式,即由國家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān); 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)互濟(jì);在基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計(jì)發(fā)辦法,強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的激勵(lì)因素和勞動(dòng)貢獻(xiàn)差別。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是企業(yè)在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中,用以記錄職工個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和單位繳費(fèi)部分劃入職工個(gè)人名下的賬戶,是計(jì)算職工退休的基本養(yǎng)老金中的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的重要依據(jù)。在實(shí)際執(zhí)行中由于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶未分開記賬,當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金不能足額支付退休人會(huì)出現(xiàn)擠占挪用個(gè)人賬戶資金,造成個(gè)人賬戶有賬而無錢的現(xiàn)象,這種現(xiàn)象就是養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象。

二、目前我國養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬狀況

我國目前的社會(huì)保障體系尚處于發(fā)展完善階段,在實(shí)際執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)政策時(shí)仍面臨一些問題。其中備受關(guān)注問題之一的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道,截至2005年底,我國個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模累計(jì)已達(dá)近8000億元,并以每年約1000億的規(guī)模擴(kuò)大。同時(shí),我國早已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì),超過65歲以上的人口已經(jīng)超過9000萬人,2030年將達(dá)到22586萬人。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測,至2050年,我國在職員工與65歲以上的老人比例將由1990年的11: 1跌至3: 1,給社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來巨大壓力。

三、養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬形成的原因

(一)制度安排和運(yùn)行缺陷

1997年是我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此之前,我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上屬于“公共養(yǎng)老”模式,實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。1997年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》表示我國試行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這是我國在世界上首創(chuàng)的一種新型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。創(chuàng)新點(diǎn)就在于將養(yǎng)老保險(xiǎn) “三大支柱”中的第三支柱“個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)”提到第一支柱“國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的層面上來,并與之相結(jié)合而形成的既體現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的“社會(huì)互濟(jì)”,又體現(xiàn)個(gè)人賬戶部分的自我積累,強(qiáng)調(diào)激勵(lì)因素和勞動(dòng)貢獻(xiàn)差別。通常認(rèn)為這是一個(gè)由“現(xiàn)收現(xiàn)付模式”向“基金積累模式”轉(zhuǎn)變的較好途徑。

通常我們將1997年6月以前已經(jīng)退休的職工稱為“老人”;將1997年6月前已經(jīng)工作,但要到1997年6月后才退休的職工,稱為“中人”;那么在1997年6月以后才參加工作的職工,就被稱為“新人”。一般說來,“老人”、“中人”和“新人”的養(yǎng)老金替代率是有差別的,“老人”最高,“中人”居中,“新人”最低。對于老人,他們在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前就已經(jīng)退休了,沒有建立個(gè)人賬戶,也就沒有相應(yīng)的資金積累,但是國家為他們提供一份基本的養(yǎng)老保障,由社會(huì)統(tǒng)籌部分支付;對于“中人”,從1997 年6月起也要照章繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),并按對待新人的辦法,計(jì)算其退休后的基本養(yǎng)老金,也就是中人和新人是在退休前建立起個(gè)人養(yǎng)老賬戶的。值得注意的是,“中人”這個(gè)中間地帶的個(gè)人賬戶中1997年之前是沒有資金積累的,可以說是空賬戶,這些空賬戶加上社會(huì)統(tǒng)籌應(yīng)為“老人”支付的養(yǎng)老金形成了國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后對這部分人的“隱性債務(wù)”或“轉(zhuǎn)制成本”。

(二)“混賬”管理,監(jiān)督機(jī)制不健全

由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度實(shí)施時(shí)間不長,體制尤其是監(jiān)管體制不完善,社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的基金沒有分開管理,有時(shí)混為一談,造成擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重,而且由于是政府完全一手管理,透明度差,管理成本大而收益小,加之管理不科學(xué),沒有競爭壓力,造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的流失。有些地方甚至挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)金修建公共設(shè)施,投資建廠,這一方面沒有明確社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶基金的不同性質(zhì)與作用,另一方面也是監(jiān)督機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制不健全造成的。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)比例過高,收繳率過低

國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例一般在15% -20%的水平,而我國政府規(guī)定的繳費(fèi)比例是20%,這應(yīng)當(dāng)說是很高的,但我們同時(shí)應(yīng)看到,較高的繳費(fèi)比例對應(yīng)的卻是過低的收繳率。由于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制面對的絕大多數(shù)仍是企業(yè),而我國國有企業(yè)目前正處于改革攻堅(jiān)階段,它們的普遍而成熟的公司股份制改造了還沒有完成,經(jīng)濟(jì)效益差,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重,要他們再拿出相當(dāng)一部分的資金來繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是十分困難的,我國雖然民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,但養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)覆蓋面還不夠廣,沒有充分調(diào)動(dòng)民營企業(yè)的積極性。而且由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度差,缺口大,大多數(shù)民營企業(yè)仍持觀望態(tài)度,甚至不敢把資金投入養(yǎng)老保險(xiǎn)金中,這便導(dǎo)致國有企業(yè)負(fù)擔(dān)依舊沉重,欠賬多,而私營企業(yè)雖然經(jīng)濟(jì)效益好,但繳費(fèi)少,最終導(dǎo)致收率低使空賬規(guī)模擴(kuò)大化。

(四)我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)

根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),如果一個(gè)國家60 歲以上的老年人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10%或者65 歲以上老年人口占總?cè)丝跀?shù)的7%以上,那么這個(gè)國家就已經(jīng)屬于人口老齡化國家。2005 年底,全國百分之一人口抽樣顯示: 我國65歲以上人口超過1 億人,占總?cè)丝跀?shù)的7.7%; 60歲以上的老年人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10.5%,2050 年將上升到28%以上。老年人口的日益增多使養(yǎng)老金的支出金額逐年增加,并且增加的速度很快,直接的后果就是“空賬”規(guī)模日益擴(kuò)大。

(五)大量職工提前退休

中國勞動(dòng)和社會(huì)保障部所屬的勞動(dòng)保障研究所提供的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示: 在10個(gè)主要城市的新增退休人員中,屬于提前退休的已占近1/3,中國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是按個(gè)人60 歲以后領(lǐng)取養(yǎng)老金設(shè)計(jì)的,這種不規(guī)范的提前退休造成了中國平均退休年齡低至53 歲。不難看出,在每年的退休人員當(dāng)中,提前退休者占了很大比例,“提前退休風(fēng)”雖然對改革中的平穩(wěn)過渡有所貢獻(xiàn),但已嚴(yán)重沖擊了我國的養(yǎng)老金制度。

四、解決對策

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,其中提出要在東北三省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,逐步做實(shí)個(gè)人賬戶;同時(shí)為與做實(shí)個(gè)人賬戶相銜接,從2006年1月1日起,個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%,全部由個(gè)人繳費(fèi)形成,單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶?？梢妵易鰧?shí)個(gè)人賬戶的決心是非常大的,但如我在上述問題分析中所說,個(gè)人賬戶空賬實(shí)際上體現(xiàn)了“隱性債務(wù)的顯性化”,如此的巨大資金缺口,憑著國家和社會(huì)的實(shí)力,我認(rèn)為在短時(shí)間內(nèi)是不可能解決的。

(一)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶分賬管理,建立健全相關(guān)法律

由于一直以來的混賬運(yùn)行已經(jīng)很難使這兩部分立即各歸軌道,所以應(yīng)該有步驟地逐步分離管理。比如資金缺口可以適量地從個(gè)人賬戶借支,同時(shí)簽訂協(xié)議約定在一定期限內(nèi)還本付息。至于新增的當(dāng)期支付缺口,就需要財(cái)政部門更多承擔(dān)來彌補(bǔ)。專家建議,在全國層面上,政府必須保證這一制度的透明和安全,同時(shí)建立起嚴(yán)格的會(huì)計(jì)制度和信托標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范化市場化的投資管理機(jī)構(gòu)。也就是要建立健全法律法規(guī)來保障制度的運(yùn)行和限制挪用行為。這樣可以有效地發(fā)揮社會(huì)再分配和儲蓄積累兩種機(jī)制的積極作用。

(二)推行規(guī)范的彈性退休制度

全面提高退休年齡是不公平的,也是不可行的,而學(xué)術(shù)界一直探討的彈性退休制既考慮了延長退休年齡的可行性,也考慮了當(dāng)事者的意愿,因此能很好地解決這一問題。比如說,在制度設(shè)計(jì)上可以選取55周歲、60周歲和65周歲作為三個(gè)基點(diǎn)。女性可以在55～60歲之間自由選擇; 男性可以在60-65歲之間自由選擇。當(dāng)然,對于晚退休者要相應(yīng)地提高養(yǎng)老金給付水平,具體比例需要通過精算來確定。彈性退休制度體現(xiàn)了原則性與靈活性的完美結(jié)合。原則性主要表現(xiàn)在延長退休年齡的有限性,是有臨界點(diǎn)的; 而靈活性主要表現(xiàn)在退休制的彈性上。也就是說,當(dāng)事人在一定年齡范圍內(nèi)可以根據(jù)自身狀況任意選擇退休時(shí)間,這樣就可以充分考慮到不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至每個(gè)人對于退休年齡的不同需求。而制定完善的激勵(lì)機(jī)制是彈性退休制成功與否的前提,政策得當(dāng)?shù)脑捯环矫婵梢詽M足大多數(shù)人的利益需求,并對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金產(chǎn)生正面影響,另一方面也可以對就業(yè)問題有所幫助,實(shí)現(xiàn)人力資源的充分運(yùn)用。

(三)遏制非正常提前退休的現(xiàn)象

我國現(xiàn)行的提前退休政策起源于上個(gè)世紀(jì)五六十年代,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中社會(huì)主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn),在歷史上確實(shí)起到過很好的作用,但目前由于監(jiān)管不力,存在著大量的違規(guī)操作。在日常生活中我們經(jīng)?？梢钥吹?很多提前退休的人員其實(shí)是非常健康的,卻往往以喪失勞動(dòng)能力為由辦理了病退; 還有很多人根本沒有參加過體力勞動(dòng),卻也以特殊工種的名義提前退休了。這種“提前退休風(fēng)”已經(jīng)嚴(yán)重地沖擊了我國的養(yǎng)老金制度,使養(yǎng)老金本已入不敷出的形勢更為嚴(yán)峻。同時(shí),我們也可以看到,大部分提前退休者“退”而不“休”,尚處于年富力強(qiáng),經(jīng)驗(yàn)豐富的時(shí)期,社會(huì)資源也比較豐富,大多數(shù)還會(huì)通過各種途徑重新就業(yè),有的甚至還會(huì)被返聘回原單位。這些人消耗掉了大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,但對緩解就業(yè)壓力影響甚微。因此,如果加大監(jiān)管力度,嚴(yán)格控制非正常提前退休,將可以在不影響就業(yè)的前提下,增加大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入,減少支出,為養(yǎng)老金“空賬”問題做出一定貢獻(xiàn)。

(四)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自身的運(yùn)營管理,實(shí)現(xiàn)基金保值增值

逐步建立專門的基金運(yùn)營機(jī)構(gòu),使資金進(jìn)入金融市場,參與社會(huì)投資,在確保安全的前提下,以較低風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn),促進(jìn)基金保值增值,通過其自我升值來彌補(bǔ)收支缺口,但在運(yùn)營過程中,必須加強(qiáng)監(jiān)督,防止舞弊行為,確定運(yùn)營規(guī)則,嚴(yán)格處罰制度,才能真正保障基金安全。

“空賬”問題的解決不可能一蹴而就,需要在不斷的改革與實(shí)踐中逐步解決,期待著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度新一輪改革能夠使更多的問題得到解決。