淮河水污染及相應(yīng)法律對策研究

李健蕓

摘要水環(huán)境生態(tài)的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現(xiàn)狀。本文對受污染最嚴重的淮河進行了分析,提出了其受污染的歷史、現(xiàn)狀、原因及治理其污染的一些法律對策。

關(guān)鍵詞淮河存在問題法律對策

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-094-01

水環(huán)境生態(tài)的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現(xiàn)狀。我國是一個水資源貧乏的國家,人均占有水資源量只有世界人均占有量的1/4。本文以淮河作為研究對象,針對其存在問題提出一些相應(yīng)法律對策,認為這些措施的實行不僅可以緩解淮河的水污染狀況,而且對治理全國的水污染也可以起到一定的借鑒作用。

一、淮河水污染的現(xiàn)狀

據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》指出:“淮河流域水污染較嚴重。枯水期水質(zhì)污染嚴重,超標河段占82%,淮河成為中國污染最嚴重的一條河流。” 我們國家把地表水分為五類,其中三類以下人體最好不要直接接觸。但到目前為止,淮河有近2/3的河段水質(zhì)已達到了3類水標準,根本不能飲用,其中有46.5%的水是因為重度污染,已經(jīng)失去了任何利用價值?；春恿饔蛩Y源保護局提供的數(shù)據(jù)顯示目前淮河19個監(jiān)測斷面有13個處于超標狀態(tài)。其中,淮南市在安徽省沿淮城鎮(zhèn)中,污水排放量位列第一,兩項重要的污染指標氨氮的排放量分別位列第三和第二。

二、造成淮河水污染的原因

(一)部分工業(yè)偷排污水

在淮河兩岸,有許多制紙廠及其他重污染的企業(yè)。這些企業(yè)的污水都是直接排入淮河。經(jīng)過多年來“抓大關(guān)小”,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),淮河流域工業(yè)企業(yè)中沒有污水處理設(shè)施或設(shè)施不達標已得到有效改善,但部分工業(yè)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,追求利潤的最大化常常擅自關(guān)閉污水處理設(shè)施偷排污水。而且現(xiàn)在普遍存在企業(yè)寧愿繳納排污費或者交納超標排污罰款也不愿意裝污水處理設(shè)施或者開動污水處理設(shè)施的現(xiàn)象,這就使得本來已經(jīng)負荷嚴重的淮河又增加了新的負擔,治理上難度加大,城市中的污水處理廠也因運行成本過高,財政無力負擔而開開停停。此外,水法對水資源有償使用制度規(guī)定得不夠明確,收取的費用過低,不足以承擔治理污水的重任。并且對違法行為的懲罰措施力度不夠,懲罰對象不明確。也是淮河水資源短缺和惡化的重要原因。

(二)農(nóng)業(yè)污水和城市生活污水成為新的污染源

據(jù)了解,淮河流域耕作面積占全國的1/6,一直以來都是我國主要的產(chǎn)糧區(qū)。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展,流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中種植量的加大,對農(nóng)藥、化肥的使用量也隨著加大。農(nóng)業(yè)污水直接排入淮河,成為污染淮河的一個新的污染源。隨著城市化進程的不斷加快,城市生活污水的排放量正在逐年增加,其污染負荷已超過工業(yè)污水,是造成影響淮河流域水質(zhì)安全的重要因素。目前淮河生態(tài)條件十分脆弱,抗御污染沖擊的能力很弱,加之農(nóng)業(yè)污水污染和城市生活污水的治理難度較大。因此,淮河流域主水污染防治將是一項長期而艱巨的任務(wù),任重而道遠。

(三)政府缺乏“流域”觀念,流域內(nèi)各省間的責任制不完善

淮河流經(jīng)不同的省市、自治區(qū)、分屬于不同的地方行政機構(gòu)管理,各自對本轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)、水污染情況負責,但也正因為如此各行政機構(gòu)的目光也只投向本轄區(qū)。只關(guān)注本行政區(qū)內(nèi)的水環(huán)境情況,而對相鄰地區(qū)的水環(huán)境情況置之不理。因此出現(xiàn)一方面埋怨上游來的污水,一方面又把自己產(chǎn)生的污水未加處理地排向下游的情況。政府機構(gòu)缺乏“流域”觀念沒有把淮河上下游作為一個流域,作為一個整體來看待。實施淮河的項目時,也沒有統(tǒng)一協(xié)議、統(tǒng)籌規(guī)劃以保護水資源,而是“各自為政”,地方保護主義觀念嚴重存在。淮河的水污染原因涉及各個省份,后果也波及各個省份,但是我們只強調(diào)整體的污染或者是某個污染事件,而對每個省份之間的責任沒有明確規(guī)定,每個省份對自己境內(nèi)的水污染要負什么責任,對水質(zhì)的保持或者改善要負的責任,責任的大小等規(guī)制制度都不完善。我國目前為止還沒有一支成熟的關(guān)于環(huán)境法方面的執(zhí)法隊伍。 但相關(guān)的環(huán)境審判庭和執(zhí)法隊伍并沒有建立起來,只是由其他執(zhí)法人員兼任。這就造成了許多環(huán)境污染事件由于沒有專業(yè)的執(zhí)法人員而得不到妥善根本的處理。

三、法律對策

(一)加強對水資源保護和水法的宣傳

我國水資源出現(xiàn)匱乏的現(xiàn)象,一方面是對水資源利用率不高。我國農(nóng)業(yè)用水占全國用量的80%左右,但有效利用率僅30%至40%,與發(fā)達國家70%至80%利用率相差甚遠。另一方面是對水資源的嚴重浪費。我國城市工業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量近200萬立方米,發(fā)達國家僅20%至30%立方米,其他如城鎮(zhèn)居民生活用水中的浪費現(xiàn)象也十分嚴重,因此,應(yīng)該通過媒體或者其他一切可能的手段加強對水資源保護和水法的宣傳。強化民眾的環(huán)抱意識才是預(yù)防和治理污染的根本策略。

(二)強化懲罰措施

目前水法中存在懲罰力度不夠,懲罰對象不明確的問題。有的污染事件責任人根本就沒受到懲罰,即使責任受到追究也是懲罰過輕,不能達到使被追究人引以為戒的目的。鑒于此種情況, 在處理水污染事故時,應(yīng)根據(jù)事故的危害程度給予排污單位和直接責任人雙重的懲罰,在雙罰的基礎(chǔ)上加大懲罰力度,以起到警戒目的。同時加大環(huán)保部門和水資源管理部門在處理水污染事故中的職權(quán)和職責。

(三)制定法律時要有“全流域”觀念,對流域進行統(tǒng)一管理和保護

1995年8月8日,國務(wù)院發(fā)布了《淮河流域水污染防治暫行條例》,在該條例中,放置了專門機構(gòu)負責全流域的水資源保護管理,建立了以淮河水資源保護領(lǐng)導(dǎo)小組為核心的管理體制,并根據(jù)淮河流域水資源保護的特點確立了相應(yīng)的水資源保護原則,制度措施。這是我國第一部流域性水事方面的行政法規(guī)。有關(guān)專家認為《淮河流域水污染防治暫行條例》的出臺,標志著我國在水資源保護方面對流域管理的重視,確立了加強流域水資源保護的必要性。 鑒于中國特殊的國情,民眾的“小市民”觀念以及地方保護主義的存在,僅僅依靠該條例來保護淮河水資源是遠遠不夠的。因此還應(yīng)該采取以下措施:一、建立行政首長對出境水質(zhì)和水量負責制。要求流域內(nèi)容各級政府的一把手要關(guān)心重視,必要時要親自組織淮河污染防止工作,確立放慢經(jīng)濟發(fā)展速度,也要尋找清潔工藝和治理淮河污染的原則,避免瞎干、亂干、臟干、傻干,必須要有全局觀念。針對法律太軟,彈性太大的問題,二、要全面修改《水污染防治法》,加大可操作性,懲罰措施要嚴厲;三、修改《刑法》增加“懲治環(huán)境污染罪”條款,對有意或無意的環(huán)境排放大量污染物或廢棄物,造成嚴重污染事故或傷害的要嚴懲。四、建立省際責任制,分河段實行水污染物總量控制,省界設(shè)國家控制水質(zhì)監(jiān)測斷面,由國家保護局實施監(jiān)測,地區(qū)間設(shè)省控水質(zhì)監(jiān)測哨,由各省自行安排,所需投資納入國家和地方基建投資計劃,制度總量控制管理辦法,為此需要制定好區(qū)域。交界處的水質(zhì)標準,交界雙方共同執(zhí)行,使污染負荷不超標,不過界。還可以對超標排污的一方采取罰款給另一方的辦法,使用經(jīng)濟杠桿調(diào)控污染負荷。淮河水污染的防治是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在實施該項工程的過程中,應(yīng)該把立足點放在整個淮河流域環(huán)境綜合整治的基礎(chǔ)上,遵循水量和水質(zhì)統(tǒng)一的原則,通過考察水資源保護,水污染防治與抗洪、抗旱、航運、水產(chǎn)、灌溉、工農(nóng)業(yè)用水及城鄉(xiāng)生活供水等功能的效益,尤其注意解決好飲用水問題,維護社會穩(wěn)定。同時,將一直以來在淮河上行之有效的政策法律化,增加強制力,結(jié)合水法、刑法、形成和諧有效,疏而不漏的法律體系。有好的法律,還要有高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍才能保證法律的正確實施。為了治理好淮河水污染,應(yīng)成立專門的環(huán)境審判庭和專門的執(zhí)法隊伍。