行政行為的可訴性研究

曲文佳

摘要我國行政法學(xué)界一般認為,行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為。行政不作為是指行政主體不履行法定職責(zé),對相對人具有法律意義的一種消極的行為方式。包含三個要素:主體要素、職責(zé)要素、效果要素。有以下表現(xiàn)形式:拒絕履行法定職責(zé)、不正確履行法定職責(zé)、拖延履行法定職責(zé)、不完全履行法定職責(zé)、屬于履行法定職責(zé)。

關(guān)鍵詞行政不作為的概念表現(xiàn)形式判定標(biāo)準可訴性審查與判決

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-090-01

一、行政不作為的概念

行政不作為是指行政主體不履行法定職責(zé),對相對人具有法律意義的一種消極的行為方式。

行政不作為概念包括了三個要素:

(一)主體要素

行政不作為是行政主體的一種消極的行為方式。就我國目前的情形來說,行政主體主要是國家行政機關(guān),即各級人民政府及其所屬的工作部門;此外,還要法律、法規(guī)授權(quán)的組織,以及行政機關(guān)委托的單位和個人。非行政主體的不作為,不能構(gòu)成行政不作為。

(二)職責(zé)要素

行政不作為是行政主體不履行法定職責(zé)的消極的行為方式,這包括了拒絕履行與拖延履行。行政行為是國家行政機關(guān)或其他行政主體依法行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)的行為,因此法定職責(zé)也是行政不作為不可缺少的要素之一。

(三)效果要素

行政不作為是對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定法律影響的“行為”。行政不作為是行政法上的一個法律概念,與通常所理解的一般意義上的不作為是不同的。行政不作為是指行政主體以消極的方式所“為”的,間接地對客體產(chǎn)生了法律影響。

二、行政不作為的表現(xiàn)形式

(一)拒絕履行法定職責(zé)

拒絕履行法律職責(zé)是指行政機關(guān)明確表示拒絕履行法定職責(zé)的行為。拒絕必須是明示的拒絕,既可口頭,也可書面。

拒絕履行法定職責(zé)往往表現(xiàn)為行政主體對當(dāng)事人請求的一種否定性行為方式,多發(fā)生在行政許可、行政登記、行政救濟等領(lǐng)域?？煞譃榭陬^拒絕與書面拒絕兩種形式。

拒絕履行法定職責(zé)還有形式上履行但實質(zhì)上沒有履行或“拒絕”的情況。

(二)不正確履行法定職責(zé)

不正確履行法定職責(zé)是指在法律對如何履行法定職責(zé)沒有明確規(guī)定的情形下,行政機關(guān)采取了與法定職責(zé)的要求不相符合的方式處理相關(guān)的行政事務(wù),其結(jié)果導(dǎo)致法定職責(zé)實際上的不履行。

(三) 拖延履行法定職責(zé)

拖延履行法定職責(zé)是指行政主體超過了法定的或合理的期限,仍未履行法定職責(zé)。該職責(zé)屬于行政不作為最為常見的一種表現(xiàn)形式,其嚴重影響了政府機關(guān)的形象和行政效能,侵犯了相對人的合法權(quán)益。

(四)不完全履行法定職責(zé)

不完全履行法定職責(zé)是指行政主體雖然有履行法定職責(zé)的行為,但沒有全面、完整的履行法定職責(zé),只是部分履行。不完全履行法定職責(zé)有時與不正確履行法定職責(zé)有交叉,也是一種行政不作為的表現(xiàn)形式。

(五)疏于履行法定職責(zé)

就是說,行政機關(guān)沒有依法履行法定職責(zé)不是出于故意,而是由于疏忽大意,工作責(zé)任心不強等過失造成的。

三、行政不作為的判定標(biāo)準

主要有以下幾項:

(一)法定職責(zé)標(biāo)準

行政不作為是行政機關(guān)對負有作為之“法定職責(zé)”的違反,因此法定職責(zé)標(biāo)準是判定行政不作為的首要標(biāo)準。

(二)期限標(biāo)準

行政不作為是指行政機關(guān)超過法定的或合理的期限,沒有依法履行法定職責(zé),作出相應(yīng)的行為。因此,期限就成為判定行政不作為的主要標(biāo)準之一。

期限標(biāo)準是行政程序法程序及時原則的要求,它體現(xiàn)了對行政效率的追求。

(三)最終結(jié)果標(biāo)準

行政不作為是行政機關(guān)沒有依法履行法定職責(zé)的行為,因此究竟是否構(gòu)成行政不作為,應(yīng)當(dāng)以最終結(jié)果作為判定的標(biāo)準之一。

1.可以為而不為:就是說,行政不作為是指行政機關(guān)客觀上具備了履行法定職責(zé)的條件,行政機關(guān)可以為而不為,存在主觀上的故意。

2.實質(zhì)上不為:(1)方式上的不為。這是指行政機關(guān)缺少履行法定職責(zé)的行為的“形式”,屬于拖延履行法定職責(zé)的情形。(2)實質(zhì)上或內(nèi)容上的不為。

四、行政不作為的可訴性

依據(jù)我國行政訴訟法與最高人民法院《解釋》的規(guī)定,行政不作為具有可訴性,屬于人民法院行政訴訟受案范圍。這主要是由于:

(一)行政不作為的違法性

違反行為不作為對相對人合法權(quán)益的侵犯既包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),還包括受教育權(quán)等權(quán)益的侵犯。

(二)行政不作為案件的受案范圍

依照現(xiàn)行法律規(guī)定,行政不作為案件的受案范圍主要包括下面三種情形:

1.行政許可不作為案件:行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事某種活動或授予某種資格的行為。

2.行政救助不作為案件:我國憲法規(guī)定,公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),還有其他合法權(quán)益受法律保護。

3.行政給付不作為案件:行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、救濟金、養(yǎng)老金、失業(yè)保險金、社會最低生活保障金的行為都是屬于行政給付行為,以此賦予接受對象一定的物質(zhì)利益,如金錢或?qū)嵨铩?/p>

五、行政不作為案件的審查與判決

(一)行政不作為案件的訴訟類型

無論行政機關(guān)是方式的“不為”還是實質(zhì)的“不為”,相對人都不能提起撤銷之訴,因為沒有可撤銷的內(nèi)容。

1.義務(wù)之訴:義務(wù)之訴即相對人要求人民法院判令被告依法履行法定職責(zé)。

2.確認之訴:該訴訟類型既可以單獨提起,也可以混合使用。在行政不作為訴訟中,當(dāng)事人最通常選擇的訴訟類型是確認之訴與義務(wù)之訴。

3.賠償之訴:當(dāng)事人如認為行政機關(guān)沒有履行法定職責(zé)的行為違法,給自己人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益造成了損害,可以在提起義務(wù)之訴或確認之訴的同時,一并提起賠償之訴。

(二)行政不作為案件的舉證責(zé)任

1.證明向行政機關(guān)提出申請的事實。

2.證明申請符合法定條件的事實。

3.證明受損害的事實。