淺析行政解釋的制約機制

劉 揚

摘要人類理性的有限性使任何制定法都不可能把全部社會關(guān)系羅列出來予以規(guī)制,也都不可避免的存在某些缺陷。于是,法律解釋成為法律發(fā)展以及克服制定法疏漏和滯后等弊端的主要方式?，F(xiàn)階段,我國在行政解釋方面存在的問題較多,本文針對現(xiàn)行法律中關(guān)于行政解釋的制約機制尚處于“真空”狀態(tài),提出了建立行政解釋的綜合性監(jiān)督制度的設(shè)想。

關(guān)鍵詞行政解釋綜合性監(jiān)督體制

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-085-01

我國現(xiàn)行法律解釋運行的體制包括立法解釋、司法解釋和行政解釋。在理論界和實務(wù)界,人們對行政解釋的概念存在著很大分歧。筆者認為,行政解釋權(quán)是一種法定的獨立權(quán)力。“對公權(quán)力,凡法無明文規(guī)定(授權(quán))的,不得行之。即在法治社會中,對一切公權(quán)力主體,要求貫徹權(quán)力法定、權(quán)力合法性的法治原則?！必P因此,所謂行政解釋,是指享有法定行政解釋權(quán)的國家行政機關(guān)依法對具體應(yīng)用法律問題所進行的解釋。

從我國的有關(guān)行政解釋權(quán)的法律規(guī)定看,目前還沒有建立對行政解釋權(quán)進行監(jiān)督和控制的制約機制?！靶姓C構(gòu)解釋法律的權(quán)力是獨享有,甚至近似于獨立的?！必Q因此,有必要建立有效的制約的機制,及時發(fā)現(xiàn)越權(quán)或違法的行政解釋行為和行政解釋結(jié)果。筆者認為,可以通過探索立法、司法、行政機關(guān)相互配合的運作模式,建立一種綜合性監(jiān)督制度。

一、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督

從憲法和立法法的規(guī)定來看,全國人大常委會對行政法規(guī)的監(jiān)督大部分是事后監(jiān)督。當(dāng)對行政法規(guī)的解釋超出了行政法規(guī)的“含義射程”,而發(fā)生了對立法權(quán)的侵犯,以至于違背法律,全國人大常委沒有一個現(xiàn)實可行的辦法予以適當(dāng)方式的干預(yù)。豏全國人大常委會在監(jiān)督國務(wù)院及其主管部門作出的行政解釋時,應(yīng)對行政解釋進行備案,還要加強對行政解釋的運行情況的監(jiān)督,更要注重與行政機關(guān)、司法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合。

二、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

關(guān)于行政法規(guī)的解釋可能存在不一致的情況,對權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和司法機關(guān)的適用都會造成極大的不便。由國務(wù)院定期對行政法規(guī)的解釋進行整理,對于合法的,不作處理,對于不合法的,予以撤銷。這樣,一種來自行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督使很多違法的規(guī)定在國務(wù)院的清理過程中便解決了。將統(tǒng)一的關(guān)于行政法規(guī)的解釋文件作為行政法規(guī)的附件,納入到全國人大常委會對行政法規(guī)的監(jiān)督之中。

行政復(fù)議既是行政相對人進行行政救濟的重要方式,也是行政系統(tǒng)內(nèi)部進行行政監(jiān)督的行為。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對具體行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請:(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。這條規(guī)定是通過行政復(fù)議途徑對行政解釋進行監(jiān)督的依據(jù),因為“具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定”中可能包含著行政解釋,通過行政復(fù)議中對包括行政解釋在內(nèi)的規(guī)范性文件的審查,實現(xiàn)了對下級行政機關(guān)的抽象行政行為的監(jiān)督。

三、司法機關(guān)的監(jiān)督

行政立法的主體往往是行政解釋的主體,這種“誰有權(quán)立法,誰就有權(quán)解釋”的思想否認了特定的國家行政機關(guān)之外的成員對法律豐的解釋權(quán),完全排斥了以法官作為路標與解釋主體的道路,使司法陷于次要和被動的地位。

英美法系國家自始承認“法官造法”,就是法官通過對個案的解釋來創(chuàng)造法律的一些具體原則和規(guī)則,美國當(dāng)代著名的法學(xué)家德沃金認為:“法官說什么,法律也就常常變成了什么?！必T而大陸法系國家經(jīng)歷了從堅決否認法官有法律解釋權(quán),到逐漸承認重視法官的法律解釋權(quán)的歷史。因此,我國法學(xué)界和法律界亟需大力加強對個案解釋的理論與實務(wù)研究,在深入研究的基礎(chǔ)上盡快達成共識,使個案解釋成為完善我國法律解釋體制的發(fā)酵素和動力源,并進而成為司法體制改革的重要一環(huán)。豒

首先,行政解釋權(quán)的無限擴大和對立法權(quán)的侵犯,與抽象行政行為在審判實踐中的不可訴性不無關(guān)系。行政訴訟受案范圍不僅關(guān)系到當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利范圍,而且也關(guān)系到人民法院司法審查的范圍。按照行政訴訟法的規(guī)定,相對人對抽象行政行為不得提起訴訟,只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。為保護相對人的訴權(quán)、督促行政機關(guān)在實施抽象行政行為時做到依法行政,必須將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

其次,在附帶式審查中,如果法院在審理案件的過程中認為行政法規(guī)、規(guī)章違反上位法,法院可以直接適用上位法,其他規(guī)范性法律文件對法院不具有約束力。法院的這種審查僅有對個案的效力,本身并不能從根本上廢除違反上位法的規(guī)范性法律文件,如果再出現(xiàn)這樣的情況,法院只能再次審查,這樣不僅僅浪費訴訟資源,也大大的影響了司法的權(quán)威。

根據(jù)1986年10月28日《最高人民法院關(guān)于人民法院制作法律文本如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》的規(guī)定,同憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸的地方性法規(guī)在人民法院依法審理本行政區(qū)域內(nèi)案件時可以在法律文書中予以引用。這就是說,人民法院對地方性法規(guī)可以適用,卻無權(quán)進行解釋,這一剝離法律適用與法律解釋的規(guī)定,顯然不合邏輯,也容易因地方利益不同造成司法功能殘缺。此外,行政法規(guī)也是人民法院法律文書制作中可引用的規(guī)范性文件。

筆者認為,應(yīng)該賦予法院對行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)做出解釋的權(quán)力。在司法審判活動中,法院可以作出與行政解釋不同的司法解釋。如果行政機關(guān)認為司法機關(guān)的解釋不適當(dāng),可以向全國人大及其常委會提出異議,最終由全國人大及其常委會宣告有關(guān)行政解釋或司法解釋因違反憲法或法律而無效。但是,在異議期間原則上不影響法院決定的效力。此時的司法解釋權(quán)構(gòu)成對行政解釋權(quán)的一種監(jiān)督,一種司法審查。豓