繼續(xù)教育立法之初探

劉 婕

摘要近年來,繼續(xù)教育所引發(fā)的一系列負面問題逐漸引起了人們的重視。究竟如何才能有效地解決這一問題,完善有關繼續(xù)教育的立法與實施將是一項有效的措施。本文從繼續(xù)教育立法的必要性與可能性問題出發(fā),結合我國實際,圍繞繼續(xù)教育立法的有關具體問題展開了論述,從理論上闡明了有關立法的若干原則與實體規(guī)范。

關鍵詞繼續(xù)教育立法繼續(xù)教育權利與義務

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-036-02

最近,報紙或新聞中經常出現(xiàn)這樣的報道:學校里骨干教師要參加繼續(xù)教育,但由于在教學、科研中都起重要作用,學校不同意,教師就鬧著要跳槽;另一方面,學校送出去參加繼續(xù)教育的教師,深造后,大多跳槽離開學校,學校卻無能為力,而后在違約金的數(shù)量和檔案轉送等問題上產生矛盾,最后訴諸法庭。確實,由于現(xiàn)行的職稱評聘制度引發(fā)的高校教師繼續(xù)教育問題越來越突出,因而,加強繼續(xù)教育立法,實現(xiàn)繼續(xù)教育法制化,是推動繼續(xù)教育健康、有序、跨越式發(fā)展的必由之路,也是加速我國知識更新,推動人才建設的保障。

一、繼續(xù)教育立法的必要性

隨著我國政治、經濟和教育改革的不斷深入,社會開放的程度越來越大,繼續(xù)教育與社會其他方面的關系,都必須要用有力的法律法規(guī)來調節(jié)和理順。根據(jù)世界其他國家的教育立法經驗,在對普及義務教育立法之后,教育立法的內容和技術將日益復雜。一方面,在社會愈加開放的形勢下,法律與教育的接觸面不斷擴展,法律的觸須伸向教育的方方面面。另一方面,在傳統(tǒng)學校教育的封閉性被打破之后,教育將大規(guī)模地向社會各個領域擴張。隨之而來的,是教育必須妥善處理好與社會其他方面業(yè)已存在的各種關系。如果不借助法律的約束性、強制性和規(guī)范性,繼續(xù)教育要理順和發(fā)展這些關系是不可想象的。

必須以法律的形式來規(guī)范和指導繼續(xù)教育的改革,并為繼續(xù)教育的未來指明方向。目前,我國的繼續(xù)教育雖以呈好的發(fā)展勢頭,但在很大程度上還滯留在各地的自發(fā)狀態(tài),主要還單純依賴于各地各單位的自覺性。要使我國在世界經濟、科技大戰(zhàn)中立于不敗之地,就迫切需要從戰(zhàn)略的高度,以立法的形式,從國家整體上來統(tǒng)籌規(guī)劃和強化繼續(xù)教育。再者,對正在進行的繼續(xù)教育,也需要及時總結和肯定其成功的經驗(包括行之有效的政策措施),吸取教訓,認識和掌握繼續(xù)教育的發(fā)展規(guī)律,再以法律反過來指導正在進行的繼續(xù)教育及其改革。并在此基礎上,著眼未來,將科學的預見,變成法律條文,為繼續(xù)教育的未來指明方向,發(fā)揮立法的超前作用。

現(xiàn)存的許多弊端和不足,必須采用法律的約束和強制性手段來予以糾正和彌補。

首先,在管理體制上,行政干預過多的現(xiàn)狀必須根除。目前,我國的繼續(xù)教育管理主要是實行科技隊伍管理和科技業(yè)務管理一體化。這種管理模式本身是無可非議的。單從現(xiàn)實的執(zhí)行情況來看,繼續(xù)教育的管理部門有教育行政部門、有人事局等,實際上實行的是自上而下的行政管理。從規(guī)范計劃到組織推動招收學員,均靠行政機關的職能來實施,其結果是對繼續(xù)教育活動統(tǒng)的過死,限制了各教學單位應有的自主權,致使繼續(xù)教育模式僵化。本來,繼續(xù)教育該有什么內容,該采取什么形式,只有業(yè)務主管部門才最清楚,最有發(fā)言權。因此,除有些必要的行政管理外,大量的還必須靠法律法規(guī)來調節(jié)和規(guī)范。如賦予業(yè)務主管部門以絕對權利,解除其它一些部門的管理權,或僅給以“邊緣”管理權等。

其次,許多單位的領導對自己在繼續(xù)教育過程中的職責和義務并不十分明確。目前,全國基本實行了科技人員技術職務聘任制,而對于不少單位的領導來講,他們只知對專業(yè)技術人員有聘任和不聘任的使用權,卻不知有幫助其培訓提高業(yè)務素質的義務,把科技人員視為工具,只管聘用,榨干油就了事。特別是對一些科技骨干,被以種種堂皇的理由,變相剝奪了培訓進修的權利。要改變這種現(xiàn)狀,僅僅靠宣傳教育和督促檢查是遠遠不夠的,必須靠法律來強制執(zhí)行。

二、繼續(xù)教育立法的可能性

對繼續(xù)教育實行法制管理,不僅是必要的,也是可能的。首先有《憲法》和國家其他有關法律政策作依據(jù)。《憲法》第十九條規(guī)定:“國家……對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育,鼓勵自學成才?！薄督逃ā返谒氖粭l規(guī)定:“國家鼓勵學校及其他教育機構社會組織采取措施,為公民接受終身教育創(chuàng)造條件。”《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出:“要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當前急需的教育法律、法規(guī)”,“要本著學用結合,按需施教和注重實效的原則,把大力發(fā)展崗位培訓和繼續(xù)教育作為重點,重視從業(yè)人員的知識更新?！边@些都是教育立法的政策性依據(jù)。其次,有關于繼續(xù)教育的頒布政策、制定措施的基本經驗。國家先后頒布了《科技干部管理工作試行條例》、《科技人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、《關于制定科技人員繼續(xù)教育規(guī)范的意見》等。各地也相繼出臺和實施一些有關條例,諸如考核制度、獎懲辦法等。這些都對繼續(xù)教育工作起到了不同程度的推動作用,有許多經驗值得借鑒。

另外,還有一些發(fā)達國家繼續(xù)教育立法的經驗可以借鑒。如法國、前蘇聯(lián)、德國、日本等國家都有繼續(xù)教育法規(guī)。法國政府1971年7月頒布《繼續(xù)教育法令》就明確指出:繼續(xù)教育是國家的責任,用人單位必須提供一定比例的經費作為經濟保障,接受繼續(xù)教育者享有帶薪教育休假權利,并把進修與晉級加薪掛鉤;美國1966年頒布《成人教育法案》,從法律上保障繼續(xù)教育的發(fā)展,要求所有雇主每年必須至少以其全員工資總和1%的資金用于雇員的教育與培訓。同時,還要求規(guī)范與支持大學等教育機構和企業(yè)、社區(qū)以及民間組織等非教育機構舉辦繼續(xù)教育,使繼續(xù)教育組織化;新加坡每年的教育經費占政府財政支出第二位,并以每年30%的速度增長,政府還明確規(guī)定,政府部門和企事業(yè)單位的每位職工都必須繳納本人工資的21.5%作為社會福利和教育培訓基金等。就世界范圍而言,不僅美、法、德、日、英、加等發(fā)達資本主義國家制定了有關繼續(xù)教育的成文法律或條文,而且一些不發(fā)達國家如墨西哥、印度也在次方面加強探索,繼續(xù)教育的法制化以成為國際共同趨勢。

三、對我國有關繼續(xù)教育法律、法規(guī)建設的幾點建議

黨的十六大提出要加強立法工作,到2010年形成有中國特色社會主義的法律體系,這就要求我們必須建立層次分明、體系完整、結構均衡、規(guī)范協(xié)調、體例統(tǒng)一的法律體系,加強繼續(xù)教育的立法工作,建立完善的繼續(xù)教育法律、法規(guī)體系,以保證繼續(xù)教育的有利推行和健康發(fā)展。筆者認為,建設我國的繼續(xù)教育法律、法規(guī),除了對繼續(xù)教育的目標、措施、責任及教育對象的權利、義務加以明確和對繼續(xù)教育本身的考核、監(jiān)督、評估等加以完善外,主要應從繼續(xù)教育發(fā)展全局的角度出發(fā)來完善我國的繼續(xù)教育法律、法規(guī),要在完善這項工作中對以下幾個方面加以重視:

(一)規(guī)定每個公民依法享有繼續(xù)教育的權利和義務

美國總統(tǒng)布什當政期間提出,要加強職業(yè)教育和培訓;英國法律規(guī)定,15—18歲的青年不享受救濟,鼓勵其參加青年培訓計劃;德國實行職業(yè)預備教育制,對青少年就業(yè)前進行職業(yè)預備教育和技能培訓,在新加坡,由政府、雇主和工會三方代表組成基本培訓委員會,加強對下崗工人的各種專業(yè)技術再培訓。我國在發(fā)展職業(yè)培訓方面作了大量的工作,但存在許多問題,主要表現(xiàn)是社會各方面對職業(yè)培訓的地位認識不足,存在觀念上的滯后,繼續(xù)教育受“重仕途輕工匠,重文憑輕技能”的社會價值取向影響,被看作可有可無的補充,而沒有充分體現(xiàn)出繼續(xù)教育為就業(yè)服務的目標和其在人力資源開發(fā)、素質提高方面的重要作用,所以我國必須以法律的形式規(guī)定每個公民有接受繼續(xù)教育的權利和義務,并給予法律的保障。

(二)對各級各類人員的培訓時間、培訓形式加以規(guī)定

根據(jù)職業(yè)的類型和性質,結合其職業(yè)特點,規(guī)定其參加培訓的時間、形式。以教師職業(yè)為例,不同國家對其從業(yè)人員的培訓都有明確的規(guī)定:如日本《新任教師研修試行要項》明確指出,新任教師研修制度是一種強制性研修制度,對新教師來講是一種義務,任教后必須接受為期一年的在職培訓;英國規(guī)定新教師至少用五分之一的時間進修,正式教師連續(xù)工作滿七年者可帶薪進修一學期;法國《繼續(xù)教育法》規(guī)定,教師在服務一定年限后,有權享受一定時間的進修假,每人每年有2周學習進修假;美國教師每七年有一個帶薪“休假年”,用于進修等提高教師水平的活動、瑞典學校法中明文規(guī)定:一年內教師為了義務進修,可以停課5天,除薪金照發(fā)外,國家報銷教師外出受教育的住宿費、旅費、生活費等。

(三)加強政府、單位和個人相結合,利用各種渠道籌集資金

國際上許多政府重視繼續(xù)教育,制定國家繼續(xù)教育的政策法規(guī),每年國家財政都專項撥款,并有逐年上升的趨勢,如加拿大各級政府每年都要從稅收中列出1000萬加元的培訓費用。一般國外大企業(yè)十分重視企業(yè)人才資源的培訓,每年拿出產值的2-5%的資金進行繼續(xù)教育,有的國家還鼓勵用人單位如企業(yè)必須有專項用于員工培訓的資金,美國的一些企業(yè)用于員工培訓費用高達天文數(shù)字:摩托羅拉公司每年用于員工教育培訓的開支超過10億美元,通用電氣公司也將3至4億美元用于員工培訓,規(guī)定企業(yè)的利潤或資產幾個百分點必須用于企業(yè)的職工培訓和繼續(xù)教育,1996年美國企業(yè)投入繼續(xù)教育經費560億美元,美國愛德華·瓊斯公司職工年薪2.2-2.7萬美元,在美國不算很高,但有人均每年132小時的在崗培訓。1998年德國私人企業(yè)投入繼續(xù)教育經費343億馬克。我國的繼續(xù)教育工作經費嚴重不足,目前國家規(guī)定職工教育經費占工資總額的1.5%,按職工每年平均工資6000元計算,每年職工教育培訓費用僅90元,更何況有些企業(yè)不按規(guī)定提取教育培訓經費。因此,國家要增大對繼續(xù)教育的經費投入,企業(yè)和個人也應該逐漸成為繼續(xù)教育的投資主體,鼓勵國家、單位、個人共同承擔培訓費用,按照責任共擔、利益共享原則,開拓繼續(xù)教育市場。

(四)建立、實施和推動勞動就業(yè)資格證制度,加強對培訓證書的認證

目前許多領域流行國際認可的專業(yè)資格證書,如IT行業(yè)的Prometric認證、美國財務會計認證(ICMA)、英國劍橋大學考試委員會(UCLES)的劍橋商務管理證書、美國房地產協(xié)會的注冊房地產投資師資格認證(CCIM)等,這表明國外資格證書有著較大的市場,我國應借鑒和吸收其有利經驗,對就業(yè)者按不同行業(yè)的特點,規(guī)定各行業(yè)最短培訓期,取得就業(yè)資格證書后方可有就業(yè)資格,吸納就業(yè)人員的單位,應將就業(yè)資格證作為招收員工的必備條件之一,吸收不具資格人員的單位應受到經濟制裁,使其制度化、法律化。還有各企事業(yè)單位要嚴格考核制度,按照專業(yè)技術人員繼續(xù)教育證書登記管理辦法的要求,對本單位專業(yè)技術人員接受繼續(xù)教育的情況進行考核,并作為專業(yè)技術人員年度考核的重要內容和聘任職務、執(zhí)業(yè)資格和人才流動的重要依據(jù)。

(五)加強繼續(xù)教育的審核和監(jiān)督,確保繼續(xù)教育及其制度的順利實施

對繼續(xù)教育的效果加以考核,并根據(jù)其實施的具體情況予以獎勵和懲罰是繼續(xù)教育工作健康、有序、深入開展的重要保證。國家應規(guī)定各企事業(yè)單位必須制定和組織實施本單位繼續(xù)教育計劃和管理措施,保證專業(yè)技術人員參加繼續(xù)教育實踐、學習經費和其他必要條件,對在繼續(xù)教育工作中有顯著成績的單位給予獎勵,對在繼續(xù)教育中成績優(yōu)秀的個人予以表彰,對不遵守繼續(xù)教育有關規(guī)定,不按時參加教育的所在單位與個人可以根據(jù)其情節(jié)的嚴重程度給予批評、處分、辭退等處分,對繼續(xù)教育行政管理人員玩忽職守、徇私舞弊的,可以依法給予行政處分等等。

總之,我們只有通過立法,建立科學、合理、規(guī)范、實用性強與競爭、激勵、約束機制相結合的繼續(xù)教育管理體系,提高依法執(zhí)教和按國際規(guī)則辦教育的意識和能力,才可把繼續(xù)教育納入社會主義法制的軌道,通過繼續(xù)教育規(guī)章制度的建設、監(jiān)督、執(zhí)行、檢查,改變人們對繼續(xù)教育的觀念,確立它在社會主義建設、實施科教興國與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位,加大國家對繼續(xù)教育工作的力度,全面貫徹實施黨的十六大提出的我國發(fā)展戰(zhàn)略,以促進我國繼續(xù)教育事業(yè)的發(fā)展。