我國群體性事件組織結(jié)構(gòu)與有關(guān)處置策略之探究

金 旺 王韜欽

[摘 要]我國群體性事件的組織結(jié)構(gòu)有多種分類,不同的組織結(jié)構(gòu)其性質(zhì)和特點(diǎn)不同,處理方式與事件性質(zhì)是否匹配、事件雙方信息是否對(duì)稱、決策者是否擁有對(duì)個(gè)案的分析處置能力會(huì)決定處置群體性事件的成敗,這決定了我們處理群體性事件應(yīng)該根據(jù)匹配性原則、情報(bào)收集優(yōu)先原則、區(qū)分對(duì)待原則、部門聯(lián)合行動(dòng)原則,有重點(diǎn)有針對(duì)性地采取一系列行之有效的措施。

[關(guān)鍵詞]群體性事件 組織結(jié)構(gòu) 原則 處置

作者簡(jiǎn)介:金旺(1968- ),男,吉林省,教員,副團(tuán)職,本科學(xué)歷,研究方向:邊防管理學(xué);王韜欽(1982-),男,湖南省,學(xué)員,博士研究生,研究方向:法學(xué)、財(cái)政、邊防檢查。

一、群體體性事件基本內(nèi)涵

根據(jù)2000年公安部文件《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》,群體性治安事件,是指“聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章,擾亂社會(huì)秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為?！盵3]一般來說,群體性事件有廣義和狹義之分。廣義上的群體性事件是指利益相同或相近的社會(huì)群體,由于正當(dāng)性的利益之間出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧且不能通過司法的途徑予以解決,而產(chǎn)生的違法國家法律法規(guī)等擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全的群體性沖突行為。狹義上的群體性事件僅指由于行政權(quán)力的不當(dāng)行使所引發(fā)的群體性事件。近年來,群體性治安事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì),且規(guī)模擴(kuò)大,行為日趨激烈,處置難度加大,已成為影響社會(huì)穩(wěn)定和治安穩(wěn)定的突出問題。

二、群體性事件組織結(jié)構(gòu)的分類研究

(一)按連接關(guān)系可分為親緣性、地緣性和業(yè)緣性群體性事件

有學(xué)者認(rèn)為群體性事件的主體是非正式的,是因?yàn)槟撤N共同的東西而聯(lián)系結(jié)合在一起,并且認(rèn)為:“這種非正式群體往住通過業(yè)緣關(guān)系(同一社會(huì)組織、部門或行業(yè))、地緣關(guān)系(居住于同一或相鄰地區(qū))、親緣關(guān)系(同一宗族),甚至因相同的民族、宗教、經(jīng)歷等關(guān)系而集結(jié)在一起?！盵4]

(二)按有無共同目的可分為有共同目的的群體性事件和無共同目的的群體性事件

在過去很多人認(rèn)為群體性事件必然有目的,受馬克思主義經(jīng)濟(jì)決定論影響,認(rèn)為群體性事件一定與一定的利益或者權(quán)利訴求存在關(guān)聯(lián),如有人認(rèn)為:“參與群體性暴力事件的人員,是為了實(shí)現(xiàn)某方面的利益或達(dá)成某方面需求,才參與到群體性暴力事件中。他們共同行動(dòng)想要達(dá)到的目標(biāo)是滿足其正當(dāng)合理或非法的需要,或者是為了發(fā)泄心中的不滿情緒?！盵5]但是在近些年卻出現(xiàn)了一些不以利益甚至泄憤為目的的“快閃族”[6],這種群體以網(wǎng)絡(luò)聚合等方式結(jié)合在一起,有來無影、去無蹤的特點(diǎn),這樣的事例在世界各地頻頻發(fā)生,比如 2003年7月的一天,意大利羅馬300多名網(wǎng)友收到“快閃族”行動(dòng)電子郵件后,蜂擁進(jìn)同一個(gè)書店,在指定時(shí)間到來時(shí),突然齊聲鼓掌15秒,迅即離散而去;2003年7月30日,在德國柏林街頭,突然有100余人撐起彩色雨傘跳舞,數(shù)分鐘后又各奔東西;2003年8月27日,臺(tái)灣數(shù)百名“快閃族”成員突然在臺(tái)中市廣三百貨廣場(chǎng)聚集,同聲呼喊“火星來了”。然后迅速解散。

(三)按多個(gè)群體性事件團(tuán)體有無事先謀和或者是否存在偶然因素可分為謀合性群體性事件和偶合性群體性事件

群體性事件可以事先有預(yù)謀結(jié)合的,也可能是偶然結(jié)合在一起的,我們對(duì)群體性事件研究其事先有無同謀有利于把一個(gè)復(fù)雜的群體性事件分解開來看。就好比我們?cè)谂卸ㄊ欠袷切谭ㄖ械墓卜傅臅r(shí)候,需要分析多個(gè)人致同一人受害是否具有事先通謀一樣,如果能夠證明多個(gè)人是有共同故意的,那就要采用同類的法律程序去處置,如果沒有那就要區(qū)分對(duì)待,以示社會(huì)之公平與保證人權(quán)之必要。在群體性事件中,這樣的案例屢見不鮮,比如兩股游行人員因?yàn)楦髯缘牟煌康?恰好在同一路段和同一時(shí)段融合在一起,通常情況下,組織認(rèn)為“人多力量大”,人多有利于雙方人員壯膽,因此會(huì)選擇組合在一起共同行動(dòng),只是在對(duì)政府當(dāng)局的要求方面存在差別。而在許多現(xiàn)實(shí)案例中,難免出現(xiàn)有群眾組織被利用的現(xiàn)象,鬧事者可能會(huì)用煽動(dòng)不明真相的群眾加入他們當(dāng)中,甚至?xí)裼腥怂赋龅哪菢?“沖突中的眾多參與者與事件本身無關(guān),而只是表達(dá)、發(fā)泄一種情緒”[7],警察當(dāng)局因?yàn)闊o法在錯(cuò)綜復(fù)雜的群體事件中區(qū)分不同人的動(dòng)機(jī),也可能會(huì)傷及這部分人的合法利益。2008年11月17日九點(diǎn)半至18日凌晨,甘肅隴南武都城區(qū)部分群眾上訪被少數(shù)別有用心的人煽動(dòng)利用,起初只有30多名拆遷戶集體到市委信訪室上訪,最后發(fā)展成為千人以上的人員沖擊政府機(jī)關(guān),聚集在市委大門口的圍觀群眾在少數(shù)別有用心的人教唆、煽動(dòng)下,部分人肆無忌憚地向正在市委大門口值班的信訪干部和公安干警拋擲石頭、磚塊、花盆等物,用鐵棍、鐵鏈、斧頭、洋鎬等近距離窮兇極惡地攻擊做群眾勸解疏導(dǎo)工作的信訪干部和公安干警,致使60多名人員身受重傷。表面上看,這次事件使有同謀的,而實(shí)際上,30多名拆遷戶集體與其他滋事者的性質(zhì)不太一樣,刑事法律責(zé)任也可能不同,拆遷戶是利益驅(qū)使,而其他違法分子則可能是尋釁滋事,尋找刺激,或者因?yàn)槠渌矫鎸?duì)政府當(dāng)局不滿,而借機(jī)搗亂,難以成立共同的違法犯罪故意。

三、群體性事件處置不當(dāng)?shù)闹饕蚍治?/p>

(一)處理方式與事件性質(zhì)不匹配

如前所述,群體性事件的分類是復(fù)雜的,往往信訪處置部門或者警察部門不會(huì)將其認(rèn)真分類,采取的措施方式與事件性質(zhì)不匹配,無法做到對(duì)癥下藥,從出突學(xué)的角度來說,有一個(gè)重要原則就是“區(qū)別性質(zhì),謹(jǐn)慎施策”,與民族宗教相關(guān)的群體性事件通常與親緣或地緣存在關(guān)系,對(duì)于涉及民族、宗教等敏感性問題的騷亂事件公安邊防部隊(duì)在參與公安機(jī)關(guān)處置時(shí),要在請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)的同時(shí),加強(qiáng)與民族、宗教等有關(guān)部門的聯(lián)系,在充分考慮有關(guān)方面、慎重實(shí)施處置措施,以免引起民族矛盾、宗教矛盾。而行業(yè)性群體性事件則是以實(shí)現(xiàn)某種行業(yè)利益為目的,例如政府在關(guān)閉違法菜市場(chǎng)后,菜市場(chǎng)攤主聯(lián)合在政府門前靜坐打橫幅標(biāo)語等行為就是屬于這種情況。在處理兩種群體性事件時(shí)是不同的,前者應(yīng)該照顧民族感情,通常與經(jīng)濟(jì)利益無關(guān),而后者往往涉及到安排攤主繼續(xù)就業(yè),解決其生活實(shí)際困難等經(jīng)濟(jì)性措施。即使是對(duì)于拆遷問題,在農(nóng)村和在城市也是不同的,在農(nóng)村,往往以一個(gè)姓氏為基礎(chǔ)在一個(gè)范圍內(nèi)集中居住,是親緣性和地緣性的結(jié)合,由于整個(gè)家族世世代代居住于此的關(guān)系,這種拆遷損失往往是任何拆遷補(bǔ)償無法替代的,而在城市的拆遷則考慮路段的繁華,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)亩嗌偻菦Q定拆遷是否成功的主要原因。

(二)事件雙方信息是否對(duì)稱、決策者是否擁有對(duì)個(gè)案的分析處置能力會(huì)決定處置群體性事件的成敗

情報(bào)信息是公安工作的生命線,在處置群體性治安事件中更是如此。毛澤東同志指出:“指揮員的正確的部署來源于正確的決心,正確的決心來源于正確的判斷,正確的判斷來源于周到和必要的偵察,和對(duì)于各種偵察材料的連貫起來的思索?！奔皶r(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握情報(bào)信息,是我們正確判斷形勢(shì)、采取應(yīng)對(duì)措施的重要依據(jù),是妥善處置群體性治安事件的基礎(chǔ)和前提條件。[8]而在相反情況下,如我們不能掌握對(duì)方群體事件的起因,就無法判斷該事件的性質(zhì),繼而也就無法選擇正確的對(duì)策,而不論什么事情,從政府行政成本來看,直接使用武力是成本最低的一種方式,這就促使了各種武力濫用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而老百姓不知道政府當(dāng)局的想法,大部分群體性事件參與者缺乏對(duì)政府方信息回饋的掌握,導(dǎo)致了信息上的完全不對(duì)稱。如浙江省嵊州市不滿官方強(qiáng)制拆遷及封鎖網(wǎng)絡(luò),由于政府沒有很好的做好宣傳教育工作,對(duì)鬧事群眾人數(shù)、能力、耐心程度等估計(jì)不足,且大部分群眾不明真相相繼參與其中,最終導(dǎo)致兩萬名市民與數(shù)百名防暴警察武警爆發(fā)大規(guī)模流血沖突,有二十名居民被打傷、六人被捕,有五輛警車被砸毀。像這樣的事件濫用武力,還產(chǎn)生兩個(gè)被動(dòng):其一,控制了一時(shí)局勢(shì),卻失去了老百姓對(duì)政府的信任,導(dǎo)致日后老百姓更理直氣壯的與政府作對(duì);其二,被國際輿論利用,而借機(jī)批評(píng)中國人權(quán)問題。此外,決策者對(duì)于個(gè)別案例的應(yīng)變處置能力也決定了處置事件是否成功,在西藏“3.14打砸搶”事件中,我國政府作出了一個(gè)相當(dāng)正確的決定,為了挫敗達(dá)賴集團(tuán)的政治陰謀,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在冷靜判斷局勢(shì)后,命令武警戰(zhàn)士“打不還手,罵不還口”,在處置策略上相當(dāng)克制,由于過去對(duì)待分裂行動(dòng),我國政府都更側(cè)重以武力對(duì)其堅(jiān)決打擊,因此許多人不理解。而與此同時(shí),西藏自治區(qū)司法部門積極發(fā)布公告,敦促參與拉薩打、砸、搶、燒事件的破壞分子投案自首,共有百余名涉案人員向公安機(jī)關(guān)自首。采取這樣“以靜制動(dòng)”的策略不僅是從維護(hù)穩(wěn)定出發(fā)考慮,同時(shí)也是為了在政治輿論上使我方政府出于有利地位,后來的事實(shí)證明這是對(duì)的,正如溫家寶總理所說:“我們有足夠事實(shí)證明,這起事件是由達(dá)賴集團(tuán)有組織、有蓄謀、精心策劃和煽動(dòng)起來的。這就更加暴露了達(dá)賴集團(tuán)一貫標(biāo)榜的“不追求獨(dú)立、和平對(duì)話”是一片謊言。偽善的謊言掩蓋不了鐵的事實(shí)?！?/p>

四、根據(jù)群體性事件組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn),采取適應(yīng)的處突策略

(一)基本原則

1.匹配性原則

根據(jù)群體性事件的特點(diǎn)結(jié)構(gòu),對(duì)癥下藥,找出有針對(duì)性地解決方法。具體來說,匹配性原則就要求領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)真聽取群眾意見,嚴(yán)格分析查找群體性事件形成原因,從源頭上來解決問題,什么方面工作欠缺就補(bǔ)什么,提高工作務(wù)實(shí)作風(fēng),不打時(shí)間戰(zhàn)、消耗戰(zhàn),對(duì)于確實(shí)有困難的群眾不能草率應(yīng)付、敷衍了事。

2.情報(bào)收集優(yōu)先原則

信息收集在整個(gè)信息體系中處于首位,信息收集這項(xiàng)工作只有做到“靈、準(zhǔn)、快、廣、深,”才能掌握整個(gè)工作的主動(dòng)權(quán),杏則就會(huì)陷人盲目被動(dòng)。[9]情報(bào)工作的收集工作決定了采取何種處理突發(fā)事件的策略,要做到知己知彼,盡可能多的掌握對(duì)方群體的意圖,掌握其骨干分子、人員數(shù)量以及結(jié)構(gòu),值得注意的是,還要了解其周圍支援力量的形成可能,避免群體性事件向周圍輻射擴(kuò)大。

3.區(qū)分對(duì)待原則

針對(duì)不同組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的群體性事件,應(yīng)該采取區(qū)分對(duì)待的原則,即在使用武力多少、談判程度、如何組織戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)等,這些都應(yīng)該根據(jù)具體的事件來定,不能一概而論。因此,除了要加深研究各種組織的性質(zhì)、意圖,還要重點(diǎn)培養(yǎng)處置群體性事件負(fù)責(zé)人的應(yīng)變能力,并且要多授予其更多的自由決策權(quán),以便更好的維護(hù)群眾的利益,打擊犯罪和恐怖勢(shì)力。

4.部門聯(lián)合行動(dòng)原則

基于群體性事件的復(fù)雜性,處置行動(dòng)開始前應(yīng)該組織多個(gè)政府部門協(xié)同行動(dòng)。通常群體性事件都涉及到許多政府部門,在整個(gè)處理過程中,公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序的責(zé)任,但是面對(duì)各種要求,多數(shù)時(shí)候因?qū)儆诼殭?quán)之外而無權(quán)向群眾去承諾和兌現(xiàn),群眾的要求得不到滿意答復(fù),則將導(dǎo)致其遲遲不肯解散,圍堵于政府機(jī)關(guān)或者交道要道,造成嚴(yán)重的社會(huì)后果以及影響。面對(duì)群體性事件,其他部門采取回避態(tài)度不是最終辦法,即時(shí)是越權(quán)也應(yīng)該由相關(guān)或上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)人會(huì)同公安機(jī)關(guān)人員一起出面指導(dǎo)或者協(xié)商。

(二)具體處置策略

1.每個(gè)單位要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì),成立各自的應(yīng)急處置部門

通過總結(jié)發(fā)現(xiàn),大部門政府部門處置群體性事件都是臨時(shí)抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的人來作為負(fù)責(zé)人,沒有常設(shè)的應(yīng)急處置部門。沒有應(yīng)急處置部門的編制設(shè)置,就會(huì)顯得責(zé)任約束有些無力,導(dǎo)致部門責(zé)任心和自律性不強(qiáng)的負(fù)責(zé)人認(rèn)為對(duì)方不關(guān)己事,對(duì)待群眾的態(tài)度是“能拖就拖,能騙就騙”,只要能讓他們走就行,至于群眾的合法利益得不到滿足怎么辦,沒缺乏高效的問責(zé)機(jī)制,最終可能激發(fā)人民與政府間的矛盾。因此,每個(gè)部門應(yīng)該根據(jù)各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì),抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成常設(shè)的應(yīng)急處置部門,其工作職責(zé)就是接待上訪和處理各類群體性事件,并把是否能處理好這類事情作為工作績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這樣做,也有利于培養(yǎng)出一批有長期處理群體性事件工作經(jīng)驗(yàn)的組織性人員,能積累大量的專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)。

2.分割對(duì)待,化整為零

對(duì)于偶合性的群體性事件,我們應(yīng)該清楚一點(diǎn),就是可能存在的多種要求,有些是歷史遺留沒有解決的問題一并擺了出來,針對(duì)這種情況,我們應(yīng)該把整個(gè)群體根據(jù)其人員要求和目的分割成幾個(gè)部分來看待。逐一成立工作組來處置和談判,做好疏導(dǎo)工作,其中要注意不能與所有人同時(shí)談判,避免因滿足了一部分要求,加大其他人疏導(dǎo)工作的難度。通過分割處理的方式,最終達(dá)到化大為小,化整為零,這樣做也有有利于明晰化工作思路,對(duì)于大規(guī)模群體性事件顯得十分必要。

3.信息共享,建立歷史數(shù)據(jù)庫

許多群體性事件是可以重復(fù)發(fā)生的,特別對(duì)于親緣性、地緣性和業(yè)緣性群體性事件,由于其人員結(jié)構(gòu)聯(lián)系比較緊密,組織人員較為迅速,重復(fù)發(fā)案率更高,但其因?yàn)榍按谓M織行動(dòng)遇到阻礙,沖擊的地點(diǎn)和部門都可能會(huì)有變化。針對(duì)這種情況,我們政府應(yīng)該建立信息共享的歷史數(shù)據(jù)庫,把歷史上參與過的群體性事件的詳細(xì)信息包括事件、人員、目的等都記錄在案,使各部門能隨時(shí)查閱,以便在信息收集中節(jié)省出大量的人力物力財(cái)力,將行政成本最小化,同時(shí)也加快了有關(guān)部門處置相同或類似事件的時(shí)間和周期。

4.強(qiáng)化和拓展溝通渠道,做好普通民眾的日常安撫工作

鑒于在偶發(fā)性的群體性事件,可能涉及到許多不明真相的人民群眾參與到其中來,而這些群眾往往不是行動(dòng)的組織者和倡導(dǎo)者,而是圍觀者,甚至有湊熱鬧、碰運(yùn)氣的心態(tài),而政府的回應(yīng)會(huì)影響到他們這部門人是否會(huì)朝激進(jìn)的方向轉(zhuǎn)化。此外還要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì),多搭建政府與民眾之間的論壇對(duì)話平臺(tái),由專門人員負(fù)責(zé)答疑,政府要透明,更重要的是政府平日要幫助弱勢(shì)群體解決力所能及的困難,一點(diǎn)一滴的贏得民眾的信任,讓普通民眾在日常生活中熟悉政府、理解政府,這樣在群體性事件中才不會(huì)盲目跟風(fēng)鬧事,并可以把群體性事件的群眾基礎(chǔ)減到最小。

5.事后控制追究,減少重復(fù)發(fā)生

要建立嚴(yán)格的時(shí)候追究機(jī)制,加強(qiáng)法律問責(zé),讓民眾對(duì)于“打砸搶”的后果有一個(gè)明確認(rèn)識(shí),要嚴(yán)懲帶頭鬧事的那些別有用心的人,堅(jiān)決扼殺這種動(dòng)不動(dòng)就沖擊政府機(jī)關(guān)或者城市重要樞紐地帶的不良風(fēng)氣。通過國家暴力,讓不法分子感到國家行政力量和法律力量的威懾力,教育一般的民眾,使普通民眾感到敬畏,從而大大減少重復(fù)發(fā)生。此外,要對(duì)信訪接待人員進(jìn)行嚴(yán)格的控制和規(guī)范,落實(shí)相關(guān)責(zé)任,完善監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為這種現(xiàn)象和不合適的政績(jī)觀存在關(guān)系,也與信息監(jiān)督機(jī)制存在關(guān)系,需要建立一整套透明公開的辦公行政系統(tǒng),加強(qiáng)多部門之間的責(zé)任連帶關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系,加強(qiáng)群眾的監(jiān)督是必要的。

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