試論政府采購中的宏觀經(jīng)濟職能

作者簡介:王樂華,籍貫:重慶,學歷:大學。

一、政府采購特殊性質(zhì)

(一)與一般采購活動相比,政府采購最根本特點在于其特殊的采購主體政府。由此決定了政府采購必然要體現(xiàn)政府偏好,實現(xiàn)政府職能,并與其它政府政策相互配合。這是政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能的基礎與前提。

(二)與一般政府活動相比,政府采購中的政府,是作為市場交易中的買方。因此,政府采購必須遵循一般市場交易規(guī)則,強調(diào)公平、公開、有效競爭。政府采購既可以通過所購商品勞務來滿足政府日常運行需要,也可以借助政府采購形式來支持一定產(chǎn)業(yè)、技術或項目的發(fā)展。市場交易的方式為政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能提供了靈活、高效手段。

(三)與一般財政支出相比,政府采購僅限于購買性支出,而不包括轉(zhuǎn)移支付。政府采購中有一套規(guī)范性、程序化的法律制度、規(guī)則,從而在制度上保證了政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能。

政府采購特殊性質(zhì),既為它發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能提供了條件,同時也設置了不少制約因素,因此,需對其進行具體分析,以便揚長避短,正確利用政府采購中的宏觀經(jīng)濟職能。

二、政府采購的宏觀經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在總需求管理、保護民族產(chǎn)業(yè)以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面

(一)利用政府采購調(diào)節(jié)需求總量

所謂利用政府采購調(diào)節(jié)總需求,即在總需求不足時,加大政府采購;在總需求過大時,減少政府采購,以此實現(xiàn)政府的反周期調(diào)節(jié)政策。

這是使用較早的經(jīng)濟職能,但作為政府采購來說,這一職能的運用會受到下述因素制約:

1.受政府采購規(guī)模制約:一般而言,政府采購約占GDP的10%左右,占財政預算總支出的1/3左右,因此,利用政府采購調(diào)節(jié)總需求,必須與其它政策手段配合才能湊效。

2.受政府本身職能限制:在市場經(jīng)濟條件下,政府采購的商品勞務,絕大多數(shù)是為滿足自身日常運行之需,因此其數(shù)量、品種都是相對穩(wěn)定的,難以隨經(jīng)濟周期大幅調(diào)整,即使象基礎設施那樣的大型項目,也應當有一個長遠的、穩(wěn)定的規(guī)劃,而不宜隨便用作反周期工具。

3.受反周期政策本身效果制約:經(jīng)濟周期(波動)的原因非常復雜,往往既有需求方面因素,也有供給方面因素:既有數(shù)量方面原因,又有結(jié)構(gòu)方面原因。象目前我國出現(xiàn)的經(jīng)濟增速下滑,就是由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理,企業(yè)缺乏創(chuàng)新能力所致,如果用政府采購刺激需求就只能解決表面問題和短期問題。

利用政府采購調(diào)節(jié)總需求,只能是政府采購次要的,派生的職能,并且只能配合其它需求管理政策使用。但政府采購對極少數(shù)重要商品的需求調(diào)節(jié)仍是有效的,如對重要原材料和糧食等少數(shù)商品就可利用政府采購來平抑市場,保證供給。

(二)利用政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)

許多國家通過立法,強制要求政府采購購買本國產(chǎn)品以實現(xiàn)保護民族產(chǎn)業(yè)目標。例如美國1933年的《購買美國產(chǎn)品法》,其宗旨即是保護美國工業(yè)、工人及美國資本。日本在貿(mào)易自由化之前,公開保護電信網(wǎng)絡設備市場?？梢?保護民族產(chǎn)業(yè)方面,政府采購是大有用武之的。

但政府采購這一職能的發(fā)揮,受到政府采購市場國際化、自由化的挑戰(zhàn)。WTO于1996的1月1日生效的《政府采購協(xié)議》中就將國民待遇和非歧視性原則引入政府采購。該協(xié)議雖屬諸邊協(xié)議,申請加入WTO的國家可不必簽署該協(xié)議,但是,發(fā)達國家都將《協(xié)議》與我國加入WTO其它條件綁在一起進行談判。因此,我國開放政府采購市場是遲早的事。其它國際經(jīng)濟組織如APEC、世界銀行等也都有有關開放政府采購市場的規(guī)定。

面對開放政府采購市場的壓力,我國應采取相應對策,以期充分利用好它保護民族產(chǎn)業(yè)的職能。

1.盡快構(gòu)建、完善我國政府采購體系。目前我國政府采購仍處于試點階段,而各類國際經(jīng)濟組織開放政府采購市場的步伐正在加快。唯有盡快建立我國政府采購體系,才能首先在國內(nèi)形成統(tǒng)一的政府采購市場,迎接政府采購市場國際化;才能發(fā)現(xiàn)我國企業(yè)的競爭優(yōu)勢與劣勢所在,并加以主動彌補;也只有建立起政府采購體系,才能規(guī)范政府購買行為,改變目前大量存在的機關、事業(yè)單位隨意大量購買高檔進口商品狀況。

2.應盡量利用好發(fā)展中國家權(quán)利,在談判中爭取有利條件,在市場開放時間、開放產(chǎn)品品種,開放的資金門檻等問題上爭取有利條件,延長保護期,擴大保護范圍。

3.在政府采購具體操作設計中,應加強政府協(xié)調(diào)與指導的作用,并充分考慮我國市場化和工業(yè)化水平,做好各種政策配套工作,盡量使外企與國企在一個公平的起點上競爭。

事實上,世界各國都是在想盡辦法利用政府采購保護本國產(chǎn)業(yè)。如泰國法律規(guī)定,如本國產(chǎn)品符合國家標準,只要價格不高于其它國家產(chǎn)品的10%,則要優(yōu)先購買本國產(chǎn)品;美國國防部、能源部、航空航天局的國內(nèi)訂貨價格則明顯高出國外訂貨,商業(yè)部也以國際收支為由優(yōu)先采購國貨。日本政府采購中的繁瑣手續(xù)和長期形成的關系網(wǎng),也使國外廠商望而卻步。因此,利用政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)的空間還是很大的。

(三)利用政府采購調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

政府采購可通過對所需購買的產(chǎn)品品種、質(zhì)量進行選擇,引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但限于政府采購本身規(guī)模與職能,政府采購對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導,應該將重點放在“市場失效”領域內(nèi),其典型就是促進高新技術產(chǎn)業(yè)化。

眾所周知,高新技術產(chǎn)業(yè)化過程,是一個充滿風險同時又有著較大的“外部效應”的過程。一項技術創(chuàng)新,一般要經(jīng)過下列主要環(huán)節(jié):應用研究技術發(fā)展中間試驗市場化初期產(chǎn)品改進和成熟技術擴散。其中中試與初期市場化階段是承上啟下的關鍵環(huán)節(jié),這個階段投資多、風險大而且又不易引起政府和市場的關注。中試環(huán)節(jié)薄弱是我國技術創(chuàng)新領域一大難題。而美國公司發(fā)展高新技術,其研究成果經(jīng)過中試進入市場的約占55%,正是政府采購在該領域扶持的結(jié)果。政府采購能解決中試與初期市場化中的資金需求問題,并降低個別企業(yè)的風險水平。調(diào)節(jié)總需求,保護民族產(chǎn)業(yè)都是政府采購傳統(tǒng)經(jīng)濟職能,但近年來,西方政府已將采購政策重點轉(zhuǎn)向刺激技術的發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)成長方面。例如美國西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線地區(qū)高技術產(chǎn)業(yè)群發(fā)展迅速,是當今世界技術發(fā)展最活躍的地區(qū),其成功關鍵即美國聯(lián)邦政府的采購政策。近年來,美國政府利用采購法支持重要產(chǎn)業(yè)的成功例子還包括振興集成電路工業(yè),使美國重新奪回霸主地位。在克林頓政府的“全面經(jīng)濟計劃”中,為扶植創(chuàng)新產(chǎn)品的初期市場,僅就計算機相關新產(chǎn)品的政府采購就達90億美元。

我國的科研與生產(chǎn)脫節(jié)現(xiàn)象非常嚴重。在每年近2萬項相當水平的科技成果中,真正產(chǎn)業(yè)化的不足5%。我國高新技術產(chǎn)業(yè)與發(fā)達國家相比,差距甚大,長期以來,政府一直重視技術引進與技術開發(fā)工作,并投以巨資,每年采購國外軟技術的費用多達40～60億美元。但用于科研轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的資金數(shù)量極少。1994年稅制改革以來,過去一些鼓勵技術創(chuàng)新的優(yōu)惠政策也消失了。因此,目前急需從每年幾千億元的采購支出中,劃出一塊用于促進高新技術產(chǎn)業(yè)化。

我國應加快構(gòu)建政府采購體系的步伐,這不僅是加強財政支出管理的需要,也是利用政府采購進行宏觀調(diào)控的需要。根據(jù)政府采購的性質(zhì),在利用其宏觀經(jīng)濟職能時,應做到揚長避短,同時借鑒國外成功經(jīng)驗。不宜提倡一味擴大政府支出,從總量上刺激需求,要特別重視其保護民族產(chǎn)業(yè)和促進高新技術產(chǎn)業(yè)化職能,從而發(fā)揮政府采購在宏觀經(jīng)濟職能中應有的調(diào)節(jié)作用。