城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革中的地方立法問題研究

方 令

[摘 要]2008年中央批準(zhǔn)重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)任務(wù),關(guān)鍵在破題。重慶是一個有2千5百萬農(nóng)業(yè)人口的特大型城市,農(nóng)村問題主要在土地。本文以十七屆三中全會通過的決定和2009年國務(wù)院3號文件,作為對重慶改革試點(diǎn)所作的部署要求為目標(biāo),從現(xiàn)行土地政策入手,緊扣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革中的現(xiàn)實(shí)問題,對農(nóng)村土地的地方立法與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)進(jìn)行了分析,進(jìn)而提出建立重慶市農(nóng)村土地管理制度地方立法體系的新構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]重慶發(fā)展戰(zhàn)略 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 農(nóng)村地方立法

作者簡介:方令(1956-),男,漢族,重慶社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長,研究員。

2008年中央批準(zhǔn)重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后,重慶在改革試點(diǎn)的發(fā)展速度上進(jìn)一步加快,土地管理方面的若干問題成為關(guān)注的重點(diǎn)。

加快重慶農(nóng)村地方立法對于健全農(nóng)村土地管理制度和適應(yīng)重慶發(fā)展戰(zhàn)略計劃就顯得尤為重要了。我們應(yīng)該抓住這一歷史機(jī)遇,完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下我市土地管理立法的框架,建立農(nóng)村土地管理立法體系,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),為全國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作示范。

一、三中全會《決定》和重慶發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)村土地管理制度改革提出了方向性的要求

針對農(nóng)村土地管理制度,三中全會《決定》提出了完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場;完善農(nóng)村宅基地制度,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán);改革征地制度,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制;逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等方向性的要求(1)。

重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),國發(fā)〔2009〕3號《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》結(jié)合重慶的市情,提出了建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán);保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán);設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),率先探索完善配套政策法規(guī)等意見(2)。根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)屬劃分,筆者對《決定》和重慶發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)村土地管理制度改革的方向性要求進(jìn)行了梳理。

(一)強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

《決定》要求完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。明確提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),提出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“三個不得”:不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。國發(fā)〔2009〕3號文件在此基礎(chǔ)上,提出了規(guī)范承包方之間以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社”的試驗(yàn)項目。這就為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場提供了發(fā)展空間。

(二)改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地,包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。《決定》提出,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,這是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導(dǎo)向。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場,與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益,有利于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格,建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系,促進(jìn)土地在競爭性使用中實(shí)現(xiàn)更合理的配置。同時,為了有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量,規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為,《決定》還指出“對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?這就是重慶正在建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,下一步還要開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn),在重慶農(nóng)村土地交易所,開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn),率先探索土地交易的做法和完善配套政策法規(guī),為下一輪的政策性推廣提供有力的例證。

(三)完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,《決定》提出了“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地,調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃,并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！鞭r(nóng)村宅基地作為一種重要土地資源,是國家為保護(hù)農(nóng)民的利益和基本生活居住權(quán)利而實(shí)施的一種特殊制度安排,農(nóng)民期望享有對宅基地更明確的財產(chǎn)權(quán)利。《物權(quán)法》明確了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)?！稕Q定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”,就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)戶宅基地被征用時,對失去宅基地的農(nóng)民應(yīng)得到合理補(bǔ)償。防止以擴(kuò)大城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地來源為目的強(qiáng)行收回農(nóng)民宅基地,損害農(nóng)民宅基地權(quán)益的行為發(fā)生。國發(fā)〔2009〕3號文件也明確指出重慶要嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。重慶作為國務(wù)院批準(zhǔn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),在規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的制度改革時,要從國家立法層面考慮,把我國立法體例下的地方立法納入維護(hù)統(tǒng)一法制的考察重點(diǎn),監(jiān)督施行。

二、重慶市土地管理與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的幾個突出問題

(一)重慶市現(xiàn)有農(nóng)村土地管理法規(guī)滯后于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的發(fā)展

截至2007年,作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶,現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)(未包括法規(guī)性決定和單行條例)160件,其中與農(nóng)業(yè)有關(guān)的計26件,而與農(nóng)村土地管理制度相關(guān)的只有4件。

一個是重慶市實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法,主要內(nèi)容有農(nóng)村土地發(fā)包人與承包人的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、保護(hù)等方面內(nèi)容。該辦法的缺陷是:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)及權(quán)能,與3號文件的要求還有很大差距。黨的十七大《決定》提出了農(nóng)村股份合作的方式,提出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三個不得”,國發(fā)(2009)3號文件要求重慶 “發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社”試驗(yàn)。這些都在原辦法中未予體現(xiàn)。

另外三個是:《重慶市林地保護(hù)管理條例》、《重慶市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織承包合同條例》和《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》。2008年10月6日重慶市人大常委會辦公廳印發(fā)的《2008-2010年地方立法規(guī)劃》中,涉及到審議農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的項目有5件,確定修改的1件,研究起草的4件。2008年重慶地方立法規(guī)劃中,還沒有安排有關(guān)農(nóng)業(yè)土地方面的預(yù)案,只有一個調(diào)研項目:《重慶市農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會促進(jìn)辦法》。在重慶地方立法5年規(guī)劃中,只有一個《重慶市耕地質(zhì)量管理條例》的起草計劃。從重慶市土地管理地方性法規(guī)的現(xiàn)狀來看,涉農(nóng)的地方性法規(guī)較少,而與農(nóng)村土地管理制度相關(guān)的地方性法規(guī)就更少了?？梢哉f,我市農(nóng)村土地管理法規(guī)處于立法規(guī)范的初級階段。我們不說這將在多大程度上會影響到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)的步子,但至少為不規(guī)范的土地管理行為留下了后遺癥。

(二)未能充分利用政策和法律授權(quán)推進(jìn)立法,以填補(bǔ)農(nóng)村土地制度改革的法律空缺

我國地方立法主要有以下兩種類型:一是執(zhí)行性地方立法。這主要是根據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán),結(jié)合本地的實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的立法活動。上世紀(jì)80年代地方立法中,執(zhí)行性立法占有相當(dāng)大的比重。一般而言,一些重要的法律,包括行政法規(guī)的實(shí)施,都通過地方立法制定更加切實(shí)可行的實(shí)施辦法,以保障法律法規(guī)的具體實(shí)施。二是創(chuàng)制性地方立法。這是有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān),按照憲法與地方組織法等法律規(guī)定的職權(quán),根據(jù)本行政區(qū)域管理的需要,在職權(quán)范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)的立法活動。一般而言,創(chuàng)制性的地方立法,都是在國家立法尚未涉及,但地方管理又很急需的情況下進(jìn)行的,帶有應(yīng)急性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)。還有就是由全國人大或國務(wù)院授予的特別立法權(quán),由全國人大或國務(wù)院授權(quán)地方在超越地方立法權(quán)限事項上進(jìn)行探索立法。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定,農(nóng)村土地管理制度應(yīng)屬于只能制定法律的“民事基本制度”。重慶作為國家設(shè)立的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),要對農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行改革,建立適應(yīng)重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地管理的地方立法,就必須要對農(nóng)村土地管理制度在立法權(quán)限上有所突破。面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革涉及到的復(fù)雜和深刻的問題,重慶享有相應(yīng)的立法空間和機(jī)制,可以填補(bǔ)農(nóng)村土地制度改革的法律空缺。按照國發(fā)〔2009〕3號文件的要求,重慶可以“率先探索完善配套政策法規(guī)”,重慶應(yīng)當(dāng)涉足土地管理制度的諸多方面,并在立法上有所建樹。

(三)有效解決土地管理中的法制問題既要敢于試點(diǎn),更要敢于規(guī)范

一是通過對農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn),來探索相關(guān)立法。按照國發(fā)〔2009〕3號文件要求,重慶在土地制度改革中應(yīng)在各個區(qū)縣多層面進(jìn)行試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),及時配套政策,為起草地方法規(guī)作準(zhǔn)備。面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革將涉及到的復(fù)雜和深刻的問題,重慶應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的立法空間和機(jī)制。根據(jù)憲法與地方組織法等法律規(guī)定的職權(quán),根據(jù)本行政區(qū)域管理的需要,在職權(quán)范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)是于法有據(jù)的(3)。早在上世紀(jì)90年代,安徽蕪湖、廣東佛山市順德區(qū)和南海區(qū)等地,出臺了農(nóng)村土地相關(guān)政策和管理制度。

二是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,為中央的土地立法工作建言獻(xiàn)策。這個過程不應(yīng)該是對地方土地改革的限速,而應(yīng)該是加速。地方立法涉及到的問題,也許國家法律還無相關(guān)規(guī)定,國家法律的修改條件也尚不成熟,我們就要積極采用除外條款,最大限度地保護(hù)地方的土地改革工作。由于中國還沒有制定《行政程序法》,一直存在著先中央、后地方,還是先地方、后中央的立法路徑的爭議。從30年來土地改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看,先地方、后中央的立法路徑是中國土地立法程序的主要路徑(4)。就重慶農(nóng)村土地管理制度改革而言,地方立法對于重慶農(nóng)村土地管理制度改革的重要性是不言而喻的。

三是對中央已經(jīng)制定的土地法律法規(guī)和政策,要結(jié)合重慶市情,進(jìn)一步細(xì)化。如對《土地管理法》、《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行執(zhí)行性立法。隨著三中全會《決定》和國發(fā)〔2009〕3號文件對農(nóng)村土地政策的調(diào)整,重慶地方立法有了更大的發(fā)展空間,只是我們沒有從中挖掘出更多能夠調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范,從而實(shí)現(xiàn)法制化。中央要求重慶開展“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社”試驗(yàn)項目,設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所,開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試點(diǎn)工作,就是要推進(jìn)重慶率先探索完善農(nóng)村土地管理制度中的配套政策法規(guī)。有效解決農(nóng)村土地使用權(quán)法制體系問題。

三、完善重慶市土地管理立法的對策建議

針對重慶市土地管理立法的現(xiàn)狀,根據(jù)十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以及《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3號)的精神,為規(guī)范重慶市土地管理,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革進(jìn)程,特提出如下政策建議:

按照土地權(quán)屬登記、土地流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)市場三大領(lǐng)域的立法需求,以及土地改革的重點(diǎn):土地的確權(quán)頒證;保護(hù)耕地和土地開發(fā);農(nóng)村土地交易所運(yùn)營和促進(jìn)土地利用集約化。應(yīng)當(dāng)建立以《重慶市土地管理條例》為統(tǒng)領(lǐng)的、以土地權(quán)屬登記、土地流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)市場三大領(lǐng)域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章為分支的,實(shí)體法與程序法并重的土地管理地方立法體系。

一是制定重慶市土地管理領(lǐng)域的基本法規(guī)《重慶市土地管理條例》。

該條例作為重慶市對十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中關(guān)于土地管理改革的立法回應(yīng),規(guī)定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的政府對土地的管理權(quán)限、土地權(quán)屬及確權(quán)登記、土地利用規(guī)劃及土地征收、土地流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)市場等方面的基本內(nèi)容,作為重慶市土地管理的基本法。

同時,重慶的人均耕地少、土地利用率低,產(chǎn)出效益低,農(nóng)村土地矛盾突出。該條例的出臺能推動重慶的土地集約化,規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展速度。

二是修改現(xiàn)有的《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》,強(qiáng)化宅基地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作,增加宅基地可以抵押的規(guī)定。

《決定》指出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！敝貞c市雖然制定了《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》,但該條例規(guī)范的對象是主要是城鎮(zhèn)國有土地城鎮(zhèn)房屋的權(quán)屬登記工作,而對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作缺乏具體規(guī)定,建議通過修改該條例,強(qiáng)化宅基地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作,

此外,《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)戶對宅基地享有用益物權(quán)。三中全會《決定》明確要求“依法保障農(nóng)戶宅基用益物權(quán)”。對于農(nóng)民來說,宅基地的用益物權(quán)具有明顯的財產(chǎn)屬性,是財產(chǎn)就應(yīng)該可以抵押、轉(zhuǎn)讓。禁止宅基地抵押的規(guī)定不僅制約了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn),也是對宅基地這種用益物權(quán)的歧視?！稕Q定》提出要“擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”,因此,建議修改現(xiàn)有的《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》,增加宅基地可以抵押的規(guī)定。

三是在土地流轉(zhuǎn)方式上,研究制定《重慶市農(nóng)村土地入股辦法》、《重慶市農(nóng)村專業(yè)合作社辦法》、《重慶市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理條例》和《重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

土地入股是《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等上位法明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。實(shí)踐證明:土地流轉(zhuǎn)是成功、便捷的方式,容易與外來資本對接,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“入股”并不單指“股份合作”一種形式,其他形式的入股(如入股組建股份公司)也不違背上位法立法原則,也就是說并不違法,應(yīng)加以探索、應(yīng)用。我們重慶市經(jīng)過試驗(yàn),也不乏成功范例。對人們擔(dān)心的“股份合作”以外的入股形式可能產(chǎn)生的矛盾和弊端,可以在嚴(yán)守“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的前提下進(jìn)行,通過制定《農(nóng)村土地入股辦法》予以調(diào)整和約束,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工作將會更加順利。年初,國家銀監(jiān)會已原則通過《并購貸款管理辦法》,該條例專門規(guī)定了股份投資性質(zhì)的貸款,從而解除了自1996年以來《貸款通則》給予的限制。重慶可以先以地方政府規(guī)章的形式,將作為股份的集體土地承包經(jīng)營權(quán)等納入有效擔(dān)保物范圍,經(jīng)試驗(yàn)一段時間后,再上升為地方性法規(guī)。

在組建股份公司的條件不成熟時,應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社,以農(nóng)民持股方式,實(shí)行公司化管理,還可放寬入社和退股的條件,為土地規(guī)模化經(jīng)營和組建農(nóng)業(yè)股份公司作組織上的準(zhǔn)備。

根據(jù)三中全會《決定》中允許將宅基地整理、調(diào)劑為耕地和建設(shè)用地的精神,建議我市制定《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理條例》,對涉及宅基地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、依法整理、調(diào)劑、流轉(zhuǎn)使用等予以規(guī)范。

此外, 通過制定《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,建立集體建設(shè)用地的地價評估、確權(quán)、頒證、仲裁協(xié)調(diào)機(jī)制。提高使用集體建設(shè)用地的吸引力,鼓勵非公益性項目使用集體建設(shè)用地,加快農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革進(jìn)程。

四是在土地流轉(zhuǎn)市場方面,制定《重慶市土地交易管理辦法》,以建立國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一交易市場。

建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、建立同地同價同權(quán)益的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,是三中全會《決定》提出的要求,目前尚無一部法律對此作出過規(guī)定?！笆袌觥绷⒎▽儆凇读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定的法律保留事項,只有法律才可以規(guī)定。但重慶完全可以先試先行。建議重慶市政府在已建立的農(nóng)村土地交易所的基礎(chǔ)上,盡快建立國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一交易市場,并以地方政府規(guī)章的形式制定《重慶市土地交易管理辦法》,為推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)闖出新路。

五是在土地利用規(guī)劃方面,通過修改《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》,賦予重慶市人民政府和其他省、自治區(qū)政府一樣的組織編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的總體規(guī)劃權(quán)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)需要探索耕地保護(hù)與土地開發(fā)整理、鄉(xiāng)村規(guī)劃相結(jié)合的體制。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條第二款規(guī)定:本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃,包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。該法第十三條規(guī)定:“省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,報國務(wù)院審批。”

該規(guī)定已不適應(yīng)重慶實(shí)際,主要表現(xiàn)在以下三個方面:

(一)《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2007-20 20年)》已于2007年9月20日得到國務(wù)院批準(zhǔn),如果“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的概念不包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃這種類型,將會導(dǎo)致重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃沒有法律地位,并且根據(jù)重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃制定的下一層次的規(guī)劃不具有合法性的后果。

(二)重慶市是一個具有省域架構(gòu)的直轄市,全市行政區(qū)域?yàn)?.24萬平方公里,其中都市區(qū)只有5473平方公里,是一個具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大直轄市。而根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十三條第一款的規(guī)定,只有省、自治區(qū)人民政府有權(quán)組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,如果“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的概念不包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃這種類型,將會使重慶市行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模控制,重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局,生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源等需要嚴(yán)格控制的區(qū)域無法得到規(guī)劃控制。

(三)重慶是國務(wù)院批準(zhǔn)的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,首先要實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃,充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在資源配置方面的作用。否則,城鄉(xiāng)分別規(guī)劃,不利于結(jié)束城鄉(xiāng)分離的局面。建議在即將制定的《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(修改稿)中將對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃列為城鄉(xiāng)規(guī)劃法定序列,更有利于貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的立法目的,實(shí)現(xiàn)土地利用的集約化,規(guī)模化經(jīng)營,鼓勵城鄉(xiāng)資源雙向?qū)印?/p>

六是在土地征收方面,制定《集體土地征收管理辦法》,保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

按照三中全會《決定》關(guān)于土地管理制度改革的精神,界定公益性和非公益性建設(shè)用地的范圍;明確農(nóng)村非公益性建設(shè)項目用地可以進(jìn)入土地交易平臺、對非公益性項目用地,國家可不行使征地權(quán),農(nóng)地依然歸集體所有;規(guī)定集體土地和國有土地“同地同價”,享有平等權(quán)益;允許建設(shè)用地指標(biāo)可進(jìn)行異地置換;拓展農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營非公益性建設(shè)用地的方式等等。

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