論新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地制度改革

張慧翀 張 淳 周 方

摘要回顧了建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的歷程,分析了新形勢(shì)下限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題,并提出了農(nóng)村宅基地改革的建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地;流轉(zhuǎn);制度改革

中圖分類號(hào)F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)21-0381-02

當(dāng)前對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的關(guān)注,實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)村集體土地制度改革的關(guān)注。而對(duì)于農(nóng)村集體土地中的重要組成部分——農(nóng)村宅基地制度的改革,更是牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民的目光。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民居住和生活的場(chǎng)所,在一定程度上更兼有社會(huì)保障的功能。因此,對(duì)農(nóng)村宅基地制度的調(diào)整和改革,很大程度上影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的變遷

所謂農(nóng)村宅基地,是指在村莊范圍內(nèi),農(nóng)村村民住房、輔助用房(主要指雜物間、廁所、畜舍等)、院落以及村民日常生活、風(fēng)俗習(xí)慣活動(dòng)等涉及的用地。建國(guó)以后,我國(guó)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了4次比較重要的變遷過(guò)程。

(1)我國(guó)農(nóng)村的宅基地與房產(chǎn)制度“房地合一”,均屬農(nóng)民私有,這個(gè)階段一直延續(xù)到合作化和人民公社初期。在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》中提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。合作化時(shí)期,土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革,但沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。公社化初期,農(nóng)村集體所有制的公有化程度進(jìn)一步發(fā)展,實(shí)行高度集中統(tǒng)一的大集體所有制,取消了農(nóng)民退社的自由,仍未對(duì)農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)規(guī)定作出新的修改。

(2)農(nóng)村宅基地歸集體所有,房屋屬農(nóng)民私有,形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1962年通過(guò)的《人民公社工作條例修正草案》中,第1次規(guī)定農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有,不準(zhǔn)出租和買賣。同時(shí)承認(rèn)房屋歸農(nóng)民所有,可以出租和買賣。這項(xiàng)規(guī)定在1982年寫入憲法,正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度,即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有。

(3)1978年十一屆三中全會(huì)以后,農(nóng)村率先改革,明確規(guī)定了具有面積限額的一戶一宅制度,同時(shí)允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移,以及允許某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口可以申請(qǐng)使用宅基地建房。改革開放后,農(nóng)民在解決溫飽之后出現(xiàn)了建房熱,為規(guī)范建房秩序,國(guó)家出臺(tái)了一系列政策法規(guī),最有代表性的是:1982年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修訂)。這些政策法規(guī)明確規(guī)定,農(nóng)民每戶只能擁有1處宅基地,且面積要有限額。同時(shí),這些政策法規(guī)也允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移。

(4)改革開放后的20世紀(jì)90年代和進(jìn)入新世紀(jì)后,中國(guó)形成了“一戶一宅、禁止交易”、“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的農(nóng)村宅基地使用制度。嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售,給在農(nóng)村購(gòu)買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地的嚴(yán)格管理,從1990年后,出臺(tái)了3個(gè)最具代表性的文件,即1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》,嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售,不能為在農(nóng)村購(gòu)買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證,嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。

2現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度面臨的新矛盾

(1)宅基地利用粗放,土地浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。近年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高,在用地上一般應(yīng)表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張、農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少,城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模呈下降趨勢(shì)。但事實(shí)并非如此,從1978~2006年,我國(guó)城市化率由17.93%增長(zhǎng)到25.98%,在城市化增長(zhǎng)最快的近10年間,全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.23億人,人均宅基地面積卻從193.33m2上升到226.67m2。據(jù)有關(guān)資料顯示,2004年底全國(guó)村莊建設(shè)用地1 653.33萬(wàn)公頃,占全國(guó)建設(shè)用地總量的52.4%,人均村莊用地218m2,遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人均占地。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題逐漸明顯,其主要表現(xiàn)形式有:閑置、空置宅基地,宅基地面積超標(biāo),“一戶多宅”和宅基地利用不充分等。分析宅基地粗放利用的原因,一方面在于雙重占地難以解決。在當(dāng)前城市化背景下,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市。城鄉(xiāng)戶籍制度的改革,也使得部分農(nóng)民逐步脫離土地從農(nóng)村遷移到城市,并在城市長(zhǎng)期工作乃至購(gòu)房定居。按照我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:宅基地屬于村集體所有,本村內(nèi)部成員對(duì)于宅基地只有使用權(quán)而沒(méi)有處置權(quán)。因?yàn)榉课莺驼氐牟豢煞指钚?雖然農(nóng)民對(duì)于其所擁有的房屋具有處置權(quán),但是農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓、買賣受宅基地使用權(quán)主體的限制。另外,由于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓和買賣只能在本村范圍內(nèi)進(jìn)行,本村集體組織以外成員無(wú)權(quán)購(gòu)買。而我國(guó)《土地管理法》又規(guī)定,“農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地”,本村村民只有滿足“無(wú)房或者宅基地面積達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且購(gòu)買房屋后取得的宅基地也不超標(biāo)的條件,才能進(jìn)行房屋交易”。這樣的規(guī)定,使農(nóng)村房屋交易幾乎不可能,從而導(dǎo)致遷移到城市的原農(nóng)村居民的房屋只能閑置,造成宅基地的土地浪費(fèi)。由于這些宅基地的取得是合法的,只要農(nóng)民集體成員的身份存在,村集體組織就無(wú)權(quán)收回宅基地。已經(jīng)轉(zhuǎn)移的人口繼續(xù)占有宅基地,而新增的人口,按照我國(guó)土地管理法的規(guī)定只要符合相關(guān)規(guī)定即可新發(fā)宅基地,這樣導(dǎo)致土地利用效率大大降低,新增建設(shè)用地難以控制。另一方面,農(nóng)村宅基地屬于無(wú)償、無(wú)限期使用,無(wú)疑增加了農(nóng)村宅基地的需求,出現(xiàn)農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房,農(nóng)民建新房后不交閑置宅基地,甚至占有多處宅基地的現(xiàn)象。同時(shí),基層政府對(duì)于村民建房缺乏正確的指導(dǎo)和管理,農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)之中,出現(xiàn)“新屋漸增,舊屋不減”的現(xiàn)象。

(2)宅基地隱性流轉(zhuǎn)和交易大量存在,宅基地交易糾紛不斷。隨著實(shí)際生活中農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn),又因?yàn)椤暗仉S房走”是我國(guó)現(xiàn)行法律的一項(xiàng)基本原則,宅基地的流轉(zhuǎn)已成既定事實(shí)。這些宅基地的流轉(zhuǎn)行為不受現(xiàn)行法律法規(guī)保護(hù),屬于私下流轉(zhuǎn),一旦發(fā)生糾紛,難以妥善解決。另外,有些地方村民受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響,意識(shí)到房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)值,將農(nóng)村宅基地進(jìn)行一些不合法的處理,使城市近郊農(nóng)民宅基地被城市人買去,甚至出現(xiàn)開發(fā)商占用農(nóng)民集體耕地開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了土地市場(chǎng)的正常秩序。

(3)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損,阻礙農(nóng)村金融發(fā)展。土地是農(nóng)民生存發(fā)展以及財(cái)富增長(zhǎng)的保障。在現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度下,農(nóng)民對(duì)于自己建的房屋具有處置權(quán),但農(nóng)村宅基地屬于集體所有。農(nóng)村宅基地由于沒(méi)有分戶土地證,不能單獨(dú)作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易,使得農(nóng)民的房屋不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)而失去財(cái)產(chǎn)性。另一方面,農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性,使農(nóng)民僅有的財(cái)富不能作為資本來(lái)運(yùn)作。這不僅影響了金融資本進(jìn)入農(nóng)村,使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢,也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道,影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,限制了農(nóng)民收入的提高。

3農(nóng)村宅基地制度改革的建議

(1)完善農(nóng)民對(duì)于宅基地的主體權(quán)利,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。賦予農(nóng)民宅基地永久使用權(quán),宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有,宅基地可以買賣、繼承是農(nóng)民的私有物權(quán)。在這種產(chǎn)權(quán)制度下,宅基地作為農(nóng)民的生產(chǎn)要素和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn),就可以在市場(chǎng)活動(dòng)中對(duì)宅基地進(jìn)行合理估值、估價(jià),避免市場(chǎng)交易和政府拆遷活動(dòng)中的壓價(jià)行為。當(dāng)農(nóng)民的宅基地按照政府規(guī)劃用作商業(yè)開發(fā)和非農(nóng)業(yè)用途時(shí),農(nóng)民作為宅基地的產(chǎn)權(quán)主體,按照其土地作價(jià)可以從土地商業(yè)開發(fā)和商業(yè)用途中獲得收益,避免農(nóng)民一旦失去土地就陷入失去生活來(lái)源的窘境。這樣,在農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善或根本不存在的情況下,土地仍是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料,能夠保證使土地保障功能得以延續(xù),同時(shí)也能保障農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)得到的利益。另外,農(nóng)民擁有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán),農(nóng)民的房屋就可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財(cái)產(chǎn)。除了具有升值的可能性外,最重要的是可以作為抵押物品而得到金融機(jī)構(gòu)的貸款。這樣必然能夠促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù),使農(nóng)村金融得到發(fā)展,也使廣大農(nóng)民獲得生產(chǎn)資金融通渠道,加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(2)實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度,控制農(nóng)村宅基地?zé)o序擴(kuò)張。農(nóng)村宅基地有償使用制度對(duì)于改變農(nóng)村宅基地?zé)o度需求的現(xiàn)狀,使宅基地使用者以最小的資源消耗,滿足其合理的需求,對(duì)保證有限的土地資源得到合理利用將起到重要作用。實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度,農(nóng)村宅基地仍屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,對(duì)于申請(qǐng)取得宅基地的住戶,需支付一定費(fèi)用給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;對(duì)于占用耕地新建住宅的要提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的宅基地使用權(quán)收益金歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)。

(3)進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記,明晰農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地資源得以有效配置和利用,降低交易費(fèi)用和外部性影響的基本條件。應(yīng)加強(qiáng)宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權(quán)屬范圍,明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體,保障交易的安全性,為宅基地流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備。在辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記時(shí),應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng),查清空置、多占和面積超標(biāo)宅基地,對(duì)于符合法律規(guī)定的予以登記造冊(cè),對(duì)于不符合規(guī)定的針對(duì)不同的情況采取不同的措施。

(4)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地立法體系建設(shè),使宅基地管理有法可依。針對(duì)當(dāng)前宅基地管理方面的法律“真空”,以及實(shí)際生活中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題,應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè),盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產(chǎn)權(quán),明確宅基地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序、監(jiān)管體系、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題,保證農(nóng)村宅基地管理有章可循、有法可依。

(5)放開農(nóng)村宅基地市場(chǎng),建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。取消限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定,允許農(nóng)村宅基地及地上房屋與城市商品房一樣,合法上市流轉(zhuǎn)。通過(guò)公平、公開、公正的市場(chǎng)行為,使土地資源的價(jià)值得到真正體現(xiàn),同時(shí)保證農(nóng)民的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn),農(nóng)民共享土地流轉(zhuǎn)的增值收益。

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