芻議實現(xiàn)我國審判獨立的障礙分析及改革方向

衛(wèi)睿博

摘要近年來,為了實現(xiàn)“公正與效率”這一世紀主題,各地法院對審判方式及其內(nèi)部運作機制改革作了大膽而有益的探索,取得了不少成果,而在審判實踐中仍舊存在的諸多問題。本文認為審判獨立從某種意義上成為了現(xiàn)行司法改革的瓶頸問題,要突破制約司法獨立的體制化困擾,核心在于司法職權的優(yōu)化配置。

關鍵詞審判獨立審判獨立的障礙審判獨立改革

中圖分類號:D916文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-197-02

一、我國的審判獨立

由于政治體制運作和審判活動自身的要求,審判獨立成為現(xiàn)代法治國家普遍遵循的一項基本原則。我國憲法和法律確立的制度是審判獨立。我國的審判獨立應該包含以下內(nèi)容:

(一)法院的整體獨立

人民法院獨立行使審判權,除了依據(jù)法律之外,不受任何外來力量的干預。一是獨立于立法機關。1982年憲法規(guī)定:“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關。”“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”二是獨立于行政機關。法院獨立于行政機關,這也是當代法治國家的普遍的做法?！叭绻痉嗯c行政權合而為一,法官便將握有壓迫者的力量?！必P三是獨立于任何政黨、團體和個人。人民法院是具有審判職能的國家機關,除此之外的任何機關、團體和組織都不具有審判的國家職能。四是獨立于其他法院。這是指在法院系統(tǒng)內(nèi)部,同級法院之間及上下級法院之間的相互獨立。

(二)法官的個體獨立

法官的個體獨立是審判獨立的最終落腳點,也是審判獨立的核心。法院整體的審判獨立最終要通過法官個體的審判獨立來實現(xiàn)。沒有法官個體的審判獨立,則就沒有法院整體的審判獨立。

二、我國審判獨立的障礙分析

審判獨立是依法治國的前提條件,但是僅憑憲法對審判獨立原則的確立就認為審判獨立在我國已經(jīng)是既成事實未免過于樂觀。在我國的司法實踐中,審判獨立處處受阻卻是一個不爭的事實。我國審判獨立的障礙主要體現(xiàn)在:

(一)審判權行使的地方化

審判權行使的地方化是影響我國審判獨立的一個最重要的問題。地方各級法院由地方各級人民代表大會產(chǎn)生,對其負責,受其監(jiān)督。由此也決定了審判權行使帶有強烈的地方色彩。

1.地方人大的監(jiān)督

人大對法院工作的監(jiān)督其目的是督促和支持法院依法辦案公正司法,保證人民法院能夠依法獨立行使審判權。但由于人大對法院的監(jiān)督形式和程序尚不規(guī)范,許多地方的人大將對法院的監(jiān)督重點放在個案的督辦上,許多地方人大還制定了關于個案監(jiān)督的地方性法規(guī)。最高法院于1998年12月24日發(fā)布了《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的若干意見》,其中第七項規(guī)定:“人大及其常委會對人民法院已審結的重大案件或者在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?通過法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應當認真進行審查;對確屬于錯判的案件,通過法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應當書面報告結果和理由?！?/p>

權力機關實行“個案監(jiān)督”嚴重影響了審判獨立。人大在案件審理過程中的“個案監(jiān)督”,意味著權力機關代行了審判職能,其結果將使法院失去審判權,審判獨立更是無從談起。

2.行政機關的影響

憲法規(guī)定了法院獨立審判,不受行政機關的干涉。但由于我國現(xiàn)行的行政管理體制,在中央決定政法部門實行“收支兩條線”后,除最高人民法院外,各級法院缺乏一套獨立的預算體系,政府實際控制著法院的人、財、物。各級法院的組織關系、人事管理、辦案經(jīng)費、物資裝備等方面由地方政府負責,地方法院對地方政府的依賴性進一步加強。在這種體制下,地方各級審判機關受制于地方政府,審判獨立難以得到切實的保證。法院與地方緊密聯(lián)系,關注地方利益,常常要為地方經(jīng)濟“保駕護航”,為局部利益在審判中使地方保護主義有了可乘之機。

(二)審判管理的行政化

1.審判機構內(nèi)部的管理行政化

我國法院雖然在名義上不是行政單位,但實際上仍然沒有脫離行政單位的體制。在西方國家,沒有法官的等級制度,無論是最高法院還是基層法院,法官的地位都是平等的。但在我國,長期以來一直用行政管理的方式對法官實行管理,我國《法官法》亦將法官劃分為四等十二級,使每一位法官都被列入類似于行政官階的等級化的管理體系之中。對法官實行等級制并且套用行政級的雙模管理,成為我國法官管理的特色。而等級制度是以行政管理方式管理法官隊伍,為審判獨立的實現(xiàn)制造了障礙。

2.上下級法院之間的關系行政化

我國憲法第127條規(guī)定:“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！笨梢?各級法院是監(jiān)督與監(jiān)督的關系,不存在行政意義上的上下級關系。而“在我國,審判權的實際運行所表現(xiàn)出來的上下級法院間的關系顯然已經(jīng)偏離了法律預設的軌道?！必Q下級法院經(jīng)常就具體案件的事實認定和法律適用要求上級法院的主管業(yè)務庭“把關”。而上級法院也以答復、通知、批示等形式對下級法院對具體案件和具體問題的處理作指導。這些做法的初衷是好的,要把錯案的可能性糾正在最初階段,但實際上卻違反了審判獨立原則,同時也使當事人通過上訴途徑實現(xiàn)自身權益的希望化為泡影。

(三)審判制度的不合理化

1.審判委員會制度

審判委員會是中國特有的制度,它的存在體現(xiàn)了法院的整體獨立。但是審委會制度與現(xiàn)代司法理念有著不協(xié)調(diào)的地方。首先,審判委員會制度的存在,使審理權與判決權無法統(tǒng)一;其次,審判委員會制度違反了公開審判原則。它的存在一定程度上阻礙了“公正與效率”的實現(xiàn),更使得審判難以獨立?！鞍缸由蠒芯?出了問題有審委會擔責任”,承辦法官完全有理由依賴上級批示,而不用發(fā)揮自己的努力去審理案件。久而久之,法院的審判能力和審判水平就會下降,而自身獨立意識的淡薄也將導致審判獨立成為空談。

2.合議庭制度

由于司法決定權在領導手中,合議庭的形式化,法官難以獨立行使審判權。蘇力教授對此作了精辟的分析:“由于一般情況下合議庭的成員構成是相對穩(wěn)定的,相互間的博弈是重復多次的,合作比不合作好,這就決定了合議庭內(nèi)各位法官會比較長期地維持一種協(xié)作型的關系格局,鑒于合議庭實行的是少數(shù)服從多數(shù)的原則,承辦法官一般都希望自己的意見能獲得另外兩位或幾位法官的認可和支持。因為如果某個法官尤其是承辦法官的意見在合議時總是處于少數(shù),這就意味著他/她不稱職。而作為一種禮尚往來,希望自己意見獲得他人認可的法官一般也會對其他法官承辦的案件盡可能地予以協(xié)調(diào)性認可”,“如果有太多的分歧意見,可能使得法院的各級行政領導對他/她們有一個業(yè)務水平低、辦案能力差的印象,有可能影響他/她們的未來的各種利益。正是這一因素的制約,使得合議庭的法官一般都會努力爭取獲得一致意見”。

(四)法官職業(yè)的大眾化

1.法官構成的非專業(yè)化

法官作為司法活動的主體,其整體素質(zhì)的高低,直接影響司法活動和司法改革。我國擁有世界首位的法官數(shù)量,但法官的素質(zhì)卻不容樂觀。首先是法官素質(zhì)參差不齊。目前,各級法院法官估算達18余萬,且仍呈上升趨勢。但法官成分復雜,素質(zhì)普遍不高。目前法官素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀,已成為制約審判方式改革和審判獨立的重要因素;第二,司法實踐經(jīng)驗的不足。法學教育的背景只是法官專業(yè)化的前提,作為合格的法官還需要有豐富的司法實踐經(jīng)驗才能勝任日趨復雜的審判工作。而現(xiàn)實中,法官絕大多數(shù)都是先當法官,才會有審判經(jīng)驗,更有甚者許多法院的院長是由地方黨委安排的政府官員?！笆苓^同樣的教育和訓練,有著同樣的職業(yè)生活和職業(yè)利益,會使得共同體的成員們具有相同的語言,遵循普遍認同的行為準則,增進相互之間的團結,珍惜并共同維護共同體的榮譽,這樣的共同體也就具備了保持其獨立的內(nèi)在資質(zhì)和與外部社會交涉的能力”豐,一個對法律知識知之甚少的領導又怎能勝任新時代的審判任務呢?

2.法官待遇平民化

世界上許多國家對法官實行“高薪養(yǎng)廉制”,以確保法官過上安定富足的生活,不至于為利益誘惑而喪失公正,甚至貪贓枉法。由于我國的經(jīng)濟實力有限,法官的待遇普遍不高。目前,在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和較大城市,法官的工資才能夠同公務員基本相同,法官的生活在社會中處于中等水平,而偏遠地區(qū)和貧困地區(qū)的法官受財狀況的影響,也經(jīng)常被拖欠工資。法官的生活水平平民化,給腐敗提供了可乘之機,也使審判獨立受到重創(chuàng)。

三、我國審判獨立的完善

十七大報告高度概括了當今司法改革的走勢,從更深的層面為未來司法改革取得突破性進展指明方向。

(一)理順各種關系,實現(xiàn)審判獨立

1.審判獨立與人大監(jiān)督

我國的權力機關應在保障司法機關獨立地行使司法權的基礎上建立科學的監(jiān)督制約機制,對司法機關實現(xiàn)監(jiān)督。

(1)監(jiān)督的最佳方式是整體對整體。人大作為權力機關對審判機關的監(jiān)督,應與其權限職能相一致。各級人大只能在憲法規(guī)定的權限內(nèi)作為一個整體對法院的整體行為進行監(jiān)督。人大監(jiān)督應走出以下誤區(qū):一是把人大監(jiān)督個案變成個別領導對個案的監(jiān)督;二是權力機關工作人員以其特殊身份影響和干涉案件;三是對具體案件提出具體意見。

(2)應通過間接監(jiān)督的方式實現(xiàn)監(jiān)督權。間接監(jiān)督,是指權力機關在行使其對法院的監(jiān)督時,應當通過間接手段來達到監(jiān)督目的,不能直接處理案件。人大只能享有監(jiān)督權而不能代替法院行使司法權或與法院分享司法權,更不能超越權限改變司法機關已認定的結論和采取的措施。“人大對司法機關的監(jiān)督不是任意的,而是有法律界限的。界限就是不妨礙司法機關依法獨立行使司法權”。

2.實施獨立的司法

法院系統(tǒng)應建立由中央財政統(tǒng)一撥付經(jīng)費的制度,并建立配套的司法經(jīng)費的制度和法律保障,徹底切斷地方法院與同級政府之間的直接利益關系。“法院的經(jīng)費獨立于地方財政,高級法院編制所在地方的各級地方法院的司法經(jīng)費預算報最高法院,最高人民法院編制本身的司法經(jīng)費預算,最高人民法院審核匯總地方各級各類法院的司法經(jīng)費預算并結合自身的司法經(jīng)費預算編制成全國統(tǒng)一的司法經(jīng)費預算,報國家財政產(chǎn)列入國家預算,經(jīng)全中人民代表大會批準后執(zhí)行,即財政部將司法經(jīng)費撥給最高人民法院,最高人民法院分配給自己、專門法院和高級法院,高級法院再分配給中級法院和基層法院?！?/p>

3.正確定位上下級法院的關系

最高院制定的《人民法院第二個五年改革綱要(2004—2008)》第12條規(guī)定:“改革一級人民法院就法律適用疑難問題向上級人民法院請示的做法。對于具有普遍法律適用意義的案件,下級人民法院可以根據(jù)當事人的申請或者依職權報請上級人民法院審理,上級人民法院經(jīng)審查認為符合條件的,可以直接審理。”第13條規(guī)定:“建立和完善案件指導制度,重視指導性案例在統(tǒng)一法律適用標準、指導下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學理論等方面的作用。最高人民法院制度關于案例指導制度的規(guī)范性文件,規(guī)定指導性案例的編選標準、編選程序、發(fā)布方式、指導規(guī)則等?！边@種權威式的否定意味著最高法院將上、下級法院的關系還原為指導、監(jiān)督關系的決心。

(二)完善各種機制,確保審判獨立的實現(xiàn)

1.審委會改革

第一,改革審委會的組織結構。使審委會結構由大眾化向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變;審委會成員由權力型向?qū)＜倚娃D(zhuǎn)變;審委會成員由終身制向輪換制轉(zhuǎn)變。

第二,改革審委會的議案規(guī)則。一要嚴格界定審委會討論案件的條件和標準,解決審委會討論案件過于寬泛的問題。按照法院組織法的規(guī)定,審委會應當討論重大或疑難案件;二要強力推進審委會由會議制向?qū)徖碇七^渡,解決審委會定案不審案的問題;三要擴大審委會專業(yè)委員入庭聽審的范圍,解決不熟悉案情主觀臆斷的問題。

2.合議庭改革

一是從監(jiān)督合議庭成員庭前閱卷入手,保證庭審活動有的放矢。

合議庭成員在開庭前必須閱卷,通過對訴辯雙方提交的材料及證據(jù)進行審閱,每名成員要形成庭審提綱,歸納出案件的爭執(zhí)焦點。

二是從監(jiān)督合議庭成員庭后案件合議入手,保證案件合議的質(zhì)量。從檢查合議庭的合議筆錄入手,監(jiān)督合議庭每一名成員發(fā)表的評論意見,同意主辦人意見的要說明理由,不同意的也要說明理由,對只發(fā)表同意或否定意見,不說原因的合議庭成員,要對其進行責任追究。

(三)培養(yǎng)法官獨立的品格

審判最終要由法官來完成,相應的責任也要由法官來承擔,法官只有擁有內(nèi)心的獨立才能適應紛繁的審判形勢,也只有法官內(nèi)心的真正獨立,才能從根本上應對各種權力對審判獨立的干擾,以維護其審判的獨立和司法的權威?？梢哉f,法官的內(nèi)心是否獨立,是審判能否獨立的標尺,如果沒有法官內(nèi)心的獨立,即使建立健全了保障制度,審判獨立也難以實現(xiàn)。