公共利益的法律界定及操作原則

柏 軍 陳 湛

摘要何謂公共利益,如何理解和解釋公共利益,不僅是法律解釋的難題,而且在學(xué)理上亦不易把握。本文首先從個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家三者關(guān)系的角度闡釋了公共利益的實(shí)質(zhì),并就其概念的界定,以及操作原則做了探討。文中認(rèn)為公共利益是一切政府行為的出發(fā)點(diǎn),是社會(huì)整體利益或道德取舍,是一種抽象的公共秩序,并且就公共利益界定的操作原則做了簡(jiǎn)要論述。

關(guān)鍵詞公共利益私人利益法律關(guān)系

中圖分類號(hào):D90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-337-02

公共利益是一個(gè)法律關(guān)系中的重要概念,它涉及個(gè)人、國(guó)家、社會(huì)三個(gè)重要主體的相互關(guān)系,是政府做出行為的根本依據(jù),所以對(duì)它的探討具有重要意義,也是一種必然。國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者都對(duì)公共利益這個(gè)概念做了深入研究,并提出了許多重要觀點(diǎn),本文在借鑒前人成果的基礎(chǔ)上著重從社會(huì)關(guān)系角度對(duì)公共利益的實(shí)質(zhì)進(jìn)行了探究,并對(duì)許多觀點(diǎn)進(jìn)行了綜合,提出了對(duì)于公共利益法律界定的概念、特征和操作原則。

一、公共利益探討之必要性——以個(gè)人、政府、社會(huì)三者關(guān)系為視角

公共利益作為一個(gè)抽象的非確定性概念,在探索的過程中存在一定艱辛,但其與公共生活和公民的私人生活具有極為密切的關(guān)系,所以對(duì)其的探索又是極為必要的,因?yàn)樗菐缀跛蟹申P(guān)系的隱性要素之一。

在人類社會(huì)的所有關(guān)系中,國(guó)家、個(gè)人、社會(huì)三者之間的關(guān)系是最重要的組成部分。其中,國(guó)家的代表即為政府,所以個(gè)人、政府、社會(huì)三者之間的關(guān)系作為基本骨架構(gòu),建了人類社會(huì)幾乎所有的法律關(guān)系和其他社會(huì)關(guān)系。當(dāng)然,這些關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜包括三者相互之間的關(guān)系以及個(gè)人與個(gè)人、政府各部門之間和社會(huì)各種利益之間的關(guān)系。

筆者以為,任何法律關(guān)系都是兩維的,而不是一維的。從表面上看民法上的關(guān)系往往顯示出私人關(guān)系這種特征,而刑事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系則會(huì)比較關(guān)注私人與政府之間的關(guān)系,但如果按照利益這個(gè)要素尋根究底,就會(huì)發(fā)現(xiàn)利益的直接承擔(dān)者總是特定的個(gè)人,也就是說任何法律關(guān)系的第一維是個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系。這也是由人類社會(huì)本身決定的,因?yàn)槿祟惿鐣?huì)最根本上都是由單個(gè)的人組成的,所以其中發(fā)生的任何關(guān)系其最直接承擔(dān)者都是單個(gè)的人。

法律關(guān)系的第二維乃是個(gè)人與社會(huì)之間的關(guān)系,這一層關(guān)系是隱性的,深層次的。因?yàn)槿祟惿鐣?huì)形成后,每個(gè)人便已經(jīng)是社會(huì)的人,所以人與人之間的關(guān)系都打上了社會(huì)的烙印,每個(gè)人的個(gè)人行為不僅會(huì)影響到別人,還會(huì)影響到社會(huì)做為整體本身所具有的利益。這就要求我們從根本上樹立一種觀念,即社會(huì)本身具有獨(dú)立的人格,它有其自身獨(dú)立的利益,而這種利益也不僅僅是社會(huì)中每個(gè)成員個(gè)人利益的疊加。

這種獨(dú)立的、社會(huì)本身所具有的利益即為公共利益。由此,在一個(gè)良性運(yùn)行的國(guó)家,個(gè)人、社會(huì)、政府三者之間的關(guān)系也就有了完美的呈現(xiàn):個(gè)人自身所直接關(guān)注的是與其相關(guān)的個(gè)人利益,而社會(huì)作為獨(dú)立的角色所應(yīng)維護(hù)的乃是公共利益;政府在其中充當(dāng)中間者的角色,它是社會(huì)的代表,也是由個(gè)人通過契約締造的,所以它行使公共利益所有者社會(huì)所賦予的權(quán)力,同時(shí)又必須維護(hù)好個(gè)人利益,從而要求政府能夠平衡好各種利益關(guān)系,促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)兩種主體利益的最大化。

在個(gè)人、政府、社會(huì)的關(guān)系中探討公共利益,其最突出的意義在于,在此視角下把握了公共利益的實(shí)質(zhì),將使我們?cè)诟鞣N法律關(guān)系中既能深刻理解政府公權(quán)力的介入根源,又能準(zhǔn)確把握政府的公權(quán)力尺度。在刑事法律關(guān)系中,犯罪嫌疑人個(gè)人的行為不僅給受害者造成了損害,還危及到了社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ),基于此,第二維關(guān)系便顯得尤為突出,上升成了主要矛盾,所以政府在其中一直處于主導(dǎo)地位;在行政法律關(guān)系中,其主體即為公民個(gè)人與政府,而政府中間者的角色決定了利益平衡的雙方為個(gè)人與社會(huì),所以每一種行政法律關(guān)系的確立都是社會(huì)公共利益與個(gè)人人權(quán)之間的妥協(xié)一致;民事法律關(guān)系中政府管轄權(quán)的來(lái)源也是基于公共利益的維護(hù)而發(fā)生的,因?yàn)槊袷路申P(guān)系不僅涉及到私人之間的關(guān)系,貿(mào)易誠(chéng)信順暢的進(jìn)行與否也關(guān)系到市場(chǎng)秩序、社會(huì)穩(wěn)定等公共利益,所以當(dāng)出現(xiàn)不遵守民事法律的行為時(shí),法院便具有當(dāng)然的管轄權(quán),因?yàn)槠湟灿|犯了居于第二維地位的公共利益。同時(shí),尤其需要注意的是各種權(quán)力的介入尺度,“公共利益決不是用政治性的法律或法規(guī)去剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn),或是削減哪怕是它最微小的一部分?！必P所以用人權(quán)給公共利益劃定界限是十分必要的,每宣布一項(xiàng)人權(quán),同時(shí)也就意味著宣布了一項(xiàng)公權(quán)力的界限。這是現(xiàn)代民主與憲政建設(shè)所賴以建立的基本原理和法則。

二、公共利益概念之界定

公共利益概念的內(nèi)容具有不確定性與多面性,對(duì)其進(jìn)行的探索在客觀上非常困難,但我們從各個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行論述,以使其更加完善是十分有意義的。對(duì)公共利益的不斷探索,也會(huì)使人們的認(rèn)識(shí)更加趨于一致,更加精確,從而指導(dǎo)我們的社會(huì)生活。

關(guān)于公共利益的概念,筆者認(rèn)為公共利益是一切政府行為的出發(fā)點(diǎn),是社會(huì)整體利益或公共道德取舍,是一種抽象的公共秩序。其本身既具有目的價(jià)值又具有程序價(jià)值,而且二者是相互融合的,因?yàn)槿魏文康牡膶?shí)現(xiàn)都是需要程序予以體現(xiàn)和保障的,而任何程序的進(jìn)行都必將達(dá)成某種特定的或非特定的目的。由前文關(guān)于政府、社會(huì)和個(gè)人三者關(guān)系的討論可知,政府是社會(huì)公共利益的代表,其做出的任何行為必然要以此為基本依據(jù),同時(shí),它還負(fù)擔(dān)著平衡個(gè)人利益與公共利益的沖突,使其和諧一致的任務(wù),所以政府又要時(shí)時(shí)考慮個(gè)人利益,并以此給公共利益劃定好界限,所以對(duì)公共利益和個(gè)人基本權(quán)利的界定將直接影響到政府的權(quán)力范圍。對(duì)于政府,要求其依法行政便是要把公共利益作為其行為依據(jù),同時(shí),還需要以私人利益為其必要的行為約束,因?yàn)榉ㄔ谥贫ê缶腕w現(xiàn)著最大多數(shù)人的最大幸福,它是獲得最普遍認(rèn)同的目的性價(jià)值的體現(xiàn),而且它關(guān)于程序方面的諸多規(guī)定正是對(duì)于目的實(shí)現(xiàn)的維護(hù)。

首先,將公共利益描述成社會(huì)整體利益是必要的,因?yàn)橛性S多利益雖并不直接關(guān)涉到公民個(gè)人,不對(duì)其私人利益產(chǎn)生直接影響,但卻對(duì)某個(gè)社會(huì)整體的存在和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用,同時(shí)又間接影響到公民私人權(quán)利。

其次,我們的法律中有許多原則和細(xì)則都體現(xiàn)著公序良俗的要求,說到底也就是一種公共道德取舍,比如對(duì)同性戀婚姻的限制,以及刑法中聚眾淫亂罪的規(guī)定,可能并不直接影響到其他公民的權(quán)利或政府職能的行使,但法律依然對(duì)其做了否定性評(píng)價(jià)。許多人認(rèn)為如果出于自愿原則,而對(duì)其他人沒有直接傷害的話,人們可以做所有的事情,但實(shí)際上這種觀念是不合理的,從表面上看某種個(gè)人(下轉(zhuǎn)第365頁(yè))(上接第337頁(yè))行為可能對(duì)其他人或者社會(huì)沒有影響,而其觸動(dòng)了公共道德價(jià)值的取舍,可能給別人的生活和情感造成傷害,其危害性是潛在的。客觀的講,筆者以為這種因?yàn)榈赖掠^念的問題而對(duì)某些公民行為的限制的做法應(yīng)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

再次,公共利益從某種角度講也是一種抽象的公共秩序,因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)只有找到“一種只要求他們就手段而非目的達(dá)成共識(shí)的合作方法”豎,才有可能得到穩(wěn)定的和平的秩序,并有助于人們追求各種各樣的不同目的。所以政府職能的行使必須給公民自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供廣闊的空間,也就是大多時(shí)候,政府只是充當(dāng)秩序和福利提供者的角色,它只是為公民各種行為的做出提供有利環(huán)境和物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、公共利益與私人利益的關(guān)系

在探討公共利益時(shí),我們還應(yīng)注意的一個(gè)問題是公共利益與私人利益之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。一方面,二者存在著對(duì)立關(guān)系,憲法一方面肯定基本權(quán)利的存在、保有和行使這個(gè)權(quán)利所帶給私人的利益,另一方面也承認(rèn)這個(gè)利益亦可能侵及公益,故兩者間存有一個(gè)隱藏的緊張關(guān)系。因此,如何促使公益的增進(jìn)及維持,以及如何調(diào)和其與私人的基本權(quán)利之間的緊張關(guān)系,都是憲法賦予立法者的形成權(quán),由立法者以制定法律的方式來(lái)消弭及調(diào)和。而這亦應(yīng)為公共利益的精義之所在。

另一方面,公共利益與個(gè)人利益存在著統(tǒng)一關(guān)系,現(xiàn)在其的根本出發(fā)點(diǎn)都是一致的,它們相互維護(hù),相輔相成。公共利益是人類社會(huì)形成后根據(jù)某一契約出讓個(gè)人的部分權(quán)利的結(jié)果,而建立這一契約的根本目的在于使社會(huì)中的每個(gè)人獲得安定的社會(huì)秩序、充足的個(gè)人發(fā)展空間以及基本的物質(zhì)保障,有利于維護(hù)社會(huì)的存在和促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展,而社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的最終結(jié)果就是社會(huì)個(gè)人利益的不斷完善。個(gè)人利益要想得以較好的實(shí)現(xiàn),良好的社會(huì)秩序是必不可少的,從而確保公共利益得到充分滿足也就是十分必要的了。所以說,二者的統(tǒng)一性主要包括相互依存,相互滲透,相互促進(jìn)三個(gè)方面。

四、處理有關(guān)公共利益具體的操作原則

(一)只有在程序的框架下界定公益秩序,才會(huì)在個(gè)人目的多樣性的前提下,最大程度的實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益訴求

為避免公共利益僅停留在抽象的目的性價(jià)值層面上,在處理有關(guān)公共利益的問題時(shí),尤其是解決公共利益與個(gè)體利益的沖突時(shí),必須遵循一定的秩序原則,從而在立法中體現(xiàn)良法,在執(zhí)法和司法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)良法之治。所以,對(duì)公共利益需要確定一定的秩序原則,由此可以對(duì)其進(jìn)行較明確的把握,而不再僅僅是抽象的目的性價(jià)值,可以使其更加清晰的指導(dǎo)實(shí)踐。

(二)公共利益法定性原則

政府的一切行為都要依法律的明文規(guī)定或基本精神做出,也只有這樣才能對(duì)政府行為的公共利益依據(jù)做出最基本保障,因?yàn)榉墒侨嗣翊頇C(jī)構(gòu)通過特定的立法程序創(chuàng)制的,其能從最大限度上體現(xiàn)公共利益的要求。學(xué)術(shù)上或現(xiàn)實(shí)生活中,人們對(duì)于公共利益的理解可能存在較大分歧,不能達(dá)成統(tǒng)一意見,因此政府若以自己的理解或某些人的見解行事不免會(huì)出現(xiàn)混亂,甚至與真正的公共利益相悖離,所以其只能依法行事,公共利益也只能由法律定義,這也正是政府執(zhí)行公共話語(yǔ)權(quán)的意愿的表現(xiàn)。

(三)分立與制衡原則

一項(xiàng)公共利益的實(shí)施必然要有相應(yīng)機(jī)構(gòu)和程序?qū)珯?quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和制約,如此才能保障這個(gè)實(shí)施行為不偏離公共利益的本意。同時(shí),參與機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制也是公民表達(dá)意愿的重要手段,前面已經(jīng)提到公共利益并非一種話語(yǔ)霸權(quán),其在實(shí)現(xiàn)過程中要同觸及到的各方利益進(jìn)行妥協(xié),要充分考慮私人利益的要素,所以權(quán)力的分屬和制衡,程序的民主化是保證公共利益得以真正實(shí)現(xiàn)的必要手段。