淺析跨國銀行存款保險(xiǎn)制度的建立及對我國的法律啟示

李 苗 張基輝

摘要存款保險(xiǎn)制度是各國進(jìn)行金融監(jiān)管的主要方法之一,建立跨國銀行存款保險(xiǎn)制度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。本文從建立跨國銀行存款保險(xiǎn)制度的必要性入手,分析了國際上尤其是歐盟設(shè)立跨國銀行存款保險(xiǎn)制度的方式,并對我國建立跨國銀行存款保險(xiǎn)制度提出了法律建議。

關(guān)鍵詞跨國銀行存款保險(xiǎn)法律啟示

中圖分類號:F831文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-142-02

一、建立跨國銀行存款保險(xiǎn)制度的必要性

存款保險(xiǎn)制度又稱為存款保險(xiǎn)體系,是指符合條件的存款類金融機(jī)構(gòu),按照一定的比例向?qū)ｉT的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保險(xiǎn)費(fèi),在投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或破產(chǎn)清算時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動性資助或者代表破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者支付存款的一種保險(xiǎn)制度。對銀行予以救助從而保護(hù)存款人的利益,是設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的最終目的。存款人與銀行相比,處于弱勢地位,但存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行相比,則處于強(qiáng)勢地位。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就是通過這種強(qiáng)勢力量來調(diào)整存款人與銀行之間的不平等關(guān)系。正如巴塞爾委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》中所指出的:存款保險(xiǎn)與適當(dāng)?shù)耐顺龀绦蚪Y(jié)合在一起,可以使銀行監(jiān)管者有更多的允許銀行倒閉的自由。①現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代的美國金融大恐慌時(shí)期。當(dāng)時(shí),美國出現(xiàn)多家銀行破產(chǎn),嚴(yán)重影響了金融系統(tǒng)及社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此,美國國會于1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法》,從而創(chuàng)立了存款保險(xiǎn)制度。

在經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化的今天,不論是資本的國際化流動,還是國際經(jīng)濟(jì)活動中支付的順利進(jìn)行,都離不開跨國銀行的作用。作為金融業(yè)的重要部門,跨國銀行是全球經(jīng)濟(jì)得以正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)之一?？鐕y行不同于國內(nèi)銀行,一般是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上國家或地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu),從事國際貨幣信用經(jīng)營,境外業(yè)務(wù)占有一定比例,并在一個(gè)決策機(jī)構(gòu)下進(jìn)行經(jīng)營活動的銀行。由此可見,跨國銀行的經(jīng)營活動涉及到多個(gè)國家,而一旦其經(jīng)營出現(xiàn)問題,就會直接損害到相關(guān)債權(quán)人的利益,更會釀成全球性金融危機(jī),乃至世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此,對跨國銀行建立存款保險(xiǎn)制度,用法律與經(jīng)濟(jì)的方法來防范危機(jī)惡化,是對跨國銀行進(jìn)行救助的重要手段。

二、跨國銀行存款保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建

對于跨國銀行來說,建立行之有效的存款保險(xiǎn)制度并非易事,面臨很多問題,如對跨國銀行應(yīng)采取何種投保方式及何種組織管理形式、存款保險(xiǎn)的范圍如何、跨國銀行應(yīng)在母國還是東道國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保、位于不同國家的存款人能否得到同等清償,等等。目前,國際上對這些問題并沒有統(tǒng)一的規(guī)定,各國有不同的做法。一些國際機(jī)構(gòu)也試圖建立這方面的國際規(guī)范與指導(dǎo)原則,如國際清算銀行的金融穩(wěn)定論壇(FSF)于2001年9月經(jīng)過多次征求意見后發(fā)布的《關(guān)于建立有效存款保險(xiǎn)制度的指引》,國際貨幣基金組織的《存款保險(xiǎn)制度的最佳實(shí)踐原則》,以及歐盟1994年發(fā)布的《歐共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》。下文將對國際上尤其是歐盟對跨國銀行存款保險(xiǎn)制度的建立方式加以分析。

(一)對跨國銀行采二元制的存款保險(xiǎn)制度

對跨國銀行采取何種形式的存款保險(xiǎn)制度,不同的國家有不同的做法。如美國堅(jiān)持地域原則,即將本國銀行和設(shè)在本國的外國銀行分支機(jī)構(gòu)及附屬機(jī)構(gòu)都納入存款保險(xiǎn)體系,但并不包括本國銀行的海外分支機(jī)構(gòu)。但如果美國銀行的海外分支機(jī)構(gòu)在美國吸收外國存款的,仍然應(yīng)當(dāng)被納入美國的存款保險(xiǎn)體系。與美國不同,德國與日本將本國銀行的海外分支機(jī)構(gòu)也納入保護(hù)的范圍。日本與比利時(shí)則將本國境內(nèi)的外國銀行分支機(jī)構(gòu)與附屬機(jī)構(gòu)排除在保護(hù)的范圍之外。

從總體上來看,對跨國銀行應(yīng)采用二元制的存款保險(xiǎn)制度,即母國規(guī)則和東道國規(guī)則相互補(bǔ)充。歐盟對于跨國銀行就采用二元制的存款保險(xiǎn)制度:首先,對在東道國的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)適用“母國規(guī)則”,即它們必須按照母國存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定參加母國的存款保護(hù)計(jì)劃,豎而且母國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的分支機(jī)構(gòu)的存款人的擔(dān)保金額至少等于其向總行存款人提供的保護(hù)金額。其次,當(dāng)東道國存款保護(hù)計(jì)劃提供保護(hù)的水平或者范圍,包括保險(xiǎn)比率高于母國的保護(hù)水平時(shí),分支機(jī)構(gòu)可以自愿參加?xùn)|道國的存款保護(hù)計(jì)劃以補(bǔ)充母國存款保險(xiǎn)的不足。豏而當(dāng)跨國銀行分支機(jī)構(gòu)據(jù)此原因要求參加?xùn)|道國的存款保護(hù)計(jì)劃時(shí),東道國應(yīng)與母國就向分支機(jī)構(gòu)存款人賠付建立雙邊的規(guī)則和程序?！稓W共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》對此做出了一些指導(dǎo)性原則,包括:第一,東道國的存款保護(hù)計(jì)劃必須擁有完全的權(quán)利對參加其存款保護(hù)計(jì)劃的信用機(jī)構(gòu)施加本國的目標(biāo)和適用本國的規(guī)則,能夠要求這些信用機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息,并有權(quán)向母國當(dāng)局核實(shí)這些信息。第二,當(dāng)母國當(dāng)局宣告不能支付存款時(shí),東道國存款保護(hù)計(jì)劃必須滿足東道國存款人補(bǔ)足賠償?shù)囊蟆Ｔ诖酥?東道國存款保護(hù)計(jì)劃保有完全的權(quán)利來根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)和程序核實(shí)存款人的權(quán)利。第三,母國和東道國的存款保護(hù)計(jì)劃之間應(yīng)當(dāng)充分合作以確保存款人能夠及時(shí)、如數(shù)獲得存款賠償。第四,東道國存款保護(hù)計(jì)劃有權(quán)就提供的補(bǔ)足性存款保護(hù)向分行收取合理的費(fèi)用,但確定費(fèi)用時(shí)必須考慮該分行已得到其母國存款保護(hù)計(jì)劃的保護(hù)。而且,無論母國存款保護(hù)計(jì)劃是否已經(jīng)確實(shí)賠償了東道國境內(nèi)的存款,東道國存款保護(hù)計(jì)劃的責(zé)任僅限于它所提供的超過母國存款保護(hù)的那部分。豐此外,在堅(jiān)持母國原則下,如果東道國的存款保險(xiǎn)系統(tǒng)提供補(bǔ)充擔(dān)保,應(yīng)避免對受保險(xiǎn)的存款進(jìn)行重復(fù)賠償。母國已提供存款保險(xiǎn)的,在考慮稅收與保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)應(yīng)予減免。

(二)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織管理形式

綜觀世界各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織管理形式,基本可以分為三種:一是官辦型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),如美國于1934年1月1日成立的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC),在最初成立時(shí)的資本一部分來自美國財(cái)政部的撥款,另一部分由聯(lián)邦儲備銀行認(rèn)股解決,但這種股票沒有選舉權(quán),也不參加分紅;二是由官方和銀行界合辦的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),如日本1971年4月公布施行了《存款保險(xiǎn)法》,并于同年7月設(shè)立了“存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”,其資本來源于日本政府、銀行和民間金融機(jī)構(gòu);三是由銀行同業(yè)合辦的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),如英國、瑞士等國的存款保險(xiǎn)制度就是在銀行界行業(yè)內(nèi)部形成的,實(shí)行的是行業(yè)性存款保險(xiǎn)體制。

(三)投保方式

從存款保險(xiǎn)的投保方式上看,一般有強(qiáng)制、自愿、強(qiáng)制與自愿相結(jié)合3種方式:強(qiáng)制方式要求所有符合投保條件的金融機(jī)構(gòu)都必須參保,如英國、日本、加拿大、荷蘭等;自愿方式是指金融機(jī)構(gòu)可以自主決定加入保險(xiǎn),如法國、瑞士、德國、意大利等;采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的國家對某類金融機(jī)構(gòu)要求強(qiáng)制投保,而對其他類金融機(jī)構(gòu)采取自愿方式,如美國對聯(lián)儲的會員銀行要求強(qiáng)制參加,對非會員則自愿申請參加。

跨國銀行的國際性決定了其一旦發(fā)生危機(jī)蔓延速度極快,對全球債權(quán)人以及全球經(jīng)濟(jì)都會產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。因此,強(qiáng)制跨國銀行參加存款保險(xiǎn)不僅在最大范圍內(nèi)保護(hù)了存款人的利益,也使破產(chǎn)的跨國銀行得到一次重新振作的機(jī)會,更維護(hù)了全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。一般來說,各國存款保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)和運(yùn)作方式不同,從歐盟采取二元制的存款保險(xiǎn)制度就可以看出其是強(qiáng)制投保與自愿投保相結(jié)合,即跨國銀行分支機(jī)構(gòu)必須參加母國的存款保險(xiǎn),在東道國的保險(xiǎn)水平和范圍高于母國時(shí),分支機(jī)構(gòu)可自愿參加?xùn)|道國的存款保險(xiǎn)?？梢?跨國銀行分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)在其母國參加了存款保險(xiǎn)。因此,從這個(gè)意義上來看,歐盟范圍內(nèi)的所有信用機(jī)構(gòu)都必須加入存款保險(xiǎn)。同時(shí),《歐共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》也規(guī)定:每個(gè)成員國應(yīng)當(dāng)確保在其境內(nèi)建立被官方認(rèn)可的存款保護(hù)計(jì)劃。信用機(jī)構(gòu)只有是存款保護(hù)計(jì)劃的成員,才能吸收存款。

(四)受保護(hù)存款的范圍

《歐共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》對存款作了明確界定:存款是指由留在帳戶中的資金或源于正常的銀行交易產(chǎn)生的暫時(shí)情況而形成的任何信用結(jié)余,信用機(jī)構(gòu)在適當(dāng)?shù)姆珊推跫s條件下必須償還的信用結(jié)余以及信用機(jī)構(gòu)簽發(fā)的證書所證明的任何負(fù)債。豒當(dāng)然,《歐共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》也規(guī)定了一些不能得到存款保護(hù)計(jì)劃賠償?shù)拇婵?包括:信用機(jī)構(gòu)以自己名義在自己帳戶中的存款、屬于信用機(jī)構(gòu)自有資金的所有項(xiàng)目、來源于洗錢交易犯罪的存款。豓此外,指令還規(guī)定成員國對于某些存款可以不受存款保護(hù)計(jì)劃的保護(hù)或者受到較低水平的保護(hù)。

(五)存款保護(hù)數(shù)額

《歐共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》對最低存款保護(hù)的數(shù)額作了規(guī)定:存款保護(hù)計(jì)劃向存款人提供的存款保護(hù)總額不低于2萬歐元。豔但是,該指令并沒有對成員國存款保護(hù)計(jì)劃的最高限額作出規(guī)定,而是規(guī)定成員國可以向存款人提供數(shù)額更高、范圍更廣的存款保護(hù)計(jì)劃,特別是可以基于社會情況的考慮而完全涵蓋多種類型的存款。

(六)相關(guān)信息的披露

各國應(yīng)在存款保護(hù)計(jì)劃的信息披露方面建立合作機(jī)制?！稓W共體存款保護(hù)計(jì)劃指令》指明:各成員國應(yīng)當(dāng)確保信用機(jī)構(gòu)向?qū)嶋H的和潛在的存款人提供關(guān)于該信用機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)所參加的存款保護(hù)計(jì)劃及保護(hù)的數(shù)量、范圍等信息。而且,這些信息應(yīng)以信用機(jī)構(gòu)所在國法律規(guī)定的方式,用官方語言和該信用機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)所在成員國的語言發(fā)布。但《指令》還規(guī)定,成員國應(yīng)當(dāng)制定一些規(guī)則來限制信用機(jī)構(gòu)通過廣告使用這些信息以預(yù)防這樣的使用會影響銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和存款人的信心。豖

三、建立符合我國國情的跨國銀行存款保險(xiǎn)法律制度

盡管存款保險(xiǎn)制度不是金融監(jiān)管的必要組成部分,但它對保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定有積極的作用。對于跨國銀行而言,通過建立存款保險(xiǎn)制度,辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定投保的跨國銀行的行為準(zhǔn)則,并檢查其活動,審查其財(cái)務(wù)報(bào)表,對經(jīng)營不善的銀行加以警告和制裁,從而促使跨國銀行按有關(guān)要求合法地從事業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。在跨國銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向跨國銀行提供財(cái)務(wù)援助,或由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接向存款人支付部分或全部存款,既能在一定程度上挽救跨國銀行,也能更好地保護(hù)全球存款人的利益。因此,存款保險(xiǎn)制度是跨國銀行退出市場的重要保障機(jī)制。2003年10月,中國人民銀行在其金融穩(wěn)定局下設(shè)立存款保險(xiǎn)處,具體負(fù)責(zé)研究存款保險(xiǎn)制度建設(shè)事宜,此舉被認(rèn)為是建立存款保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)性啟動的明確標(biāo)志。因此,建議盡快出臺《存款保險(xiǎn)條例》,并在其中設(shè)專章對跨國銀行存款保險(xiǎn)的相關(guān)問題作出明確規(guī)定。

針對我國的具體情況,作者認(rèn)為,我國在建立跨國銀行的存款保險(xiǎn)制度方面,應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn):

首先,我國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由政府與銀行業(yè)共同籌建。如果完全由政府籌建,不易于發(fā)揮銀行業(yè)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢,也不能調(diào)動起銀行業(yè)的積極主動性,更無法反映出銀行業(yè)的實(shí)際狀況與要求。而完全由銀行業(yè)籌建,則缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的指揮者,無法肩負(fù)起組織存款保險(xiǎn)的任務(wù)。因此,由我國政府與銀行業(yè)共同組建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更為妥當(dāng),也更為符合我國的現(xiàn)實(shí)要求。

第二,對于在境外設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的我國銀行而言,應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制投保的方式。當(dāng)然,對于外資銀行在我國的分支機(jī)構(gòu),如果外資銀行已在其母國參加存款保險(xiǎn),可自愿參加我國的存款保險(xiǎn),而且在保險(xiǎn)費(fèi)率等方面應(yīng)當(dāng)予以減、免等考慮。

第三,加強(qiáng)與其他國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的溝通與合作。各國建立的存款保險(xiǎn)制度有一定差異,而一旦跨國銀行破產(chǎn),可能面臨不同存款保險(xiǎn)制度帶來的對存款人的償付差別。因此,只有學(xué)習(xí)、借鑒已經(jīng)建立存款保險(xiǎn)制度的國家的經(jīng)驗(yàn),并與它們廣泛合作,才能使我國的存款保險(xiǎn)制度趨于成熟,并得到世界各國的認(rèn)可,從而為跨國銀行破產(chǎn)中的債權(quán)人提供充分的保護(hù)。