我國行政訴訟檢察監(jiān)督制度探究

劉華松

摘要檢察機(jī)關(guān)開展對行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督是檢察權(quán)的重要組成部分。但現(xiàn)實(shí)中存在不少亟待解決的問題,有必要在現(xiàn)有監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上,對我國檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行切實(shí)的改進(jìn)和完善,使行政訴訟監(jiān)督覆蓋行政訴訟的全過程,以真正實(shí)現(xiàn)司法公正之目的。

關(guān)鍵詞行政訴訟檢察監(jiān)督程序性監(jiān)督訴前監(jiān)督

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-172-01

“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”,是我國行政訴訟制度所確立的一項(xiàng)基本原則。自行政訴訟法實(shí)行以來,檢察機(jī)關(guān)也發(fā)揮了在現(xiàn)有法律框架下的監(jiān)督職能。然而,隨著法治進(jìn)程的不斷深入和社會(huì)的不斷發(fā)展,行政訴訟檢察監(jiān)督無論是在現(xiàn)有立法還是在檢察實(shí)踐上均呈現(xiàn)出諸多不足,亟待完善。

一、我國行政訴訟檢察監(jiān)督在立法上存在的困境

我國現(xiàn)行立法有關(guān)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定主要有四個(gè):一是我國《憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！倍恰缎姓V訟法》第10條:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”第64條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院己經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”三是最高人民檢察院于1990年10月頒布的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》。四是1992年6月最高人民檢察院《關(guān)于民事、行政審判監(jiān)督程序抗訴案件再審時(shí)人民檢察院派員出席法庭問題的批復(fù)》中規(guī)定:“最高人民檢察院對各級(jí)人民法院、上級(jí)人民檢察院對下級(jí)人民法院己經(jīng)發(fā)生法律效力又確有錯(cuò)誤的民事、行政判決和裁定,按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)人民法院提出抗訴?！?/p>

以上是我國法律有關(guān)行政檢察監(jiān)督的主要規(guī)定。從這些規(guī)定中我們可以看出目前我國關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的法律規(guī)定的不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先,目前法律規(guī)定的抗訴權(quán)只能適用于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,屬于事后監(jiān)督。這就使檢察機(jī)關(guān)對案件立案和審理活動(dòng)監(jiān)督很被動(dòng)。這種規(guī)定與檢察機(jī)關(guān)專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位是不相符合的。其次,缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù),立法分散現(xiàn)象嚴(yán)重。就行政訴訟檢察監(jiān)督立法而言,僅有的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的具體操作規(guī)定相當(dāng)分散,給實(shí)際操作帶來了諸多的不便。最后,現(xiàn)行法律規(guī)定過于原則和抽象,不夠完善和具體。無論是憲法第129條還是行政訴訟法第10條和第64條的規(guī)定,其內(nèi)容都是原則性和抽象性的,對于檢察機(jī)關(guān)究竟如何實(shí)施監(jiān)督,采取何種監(jiān)督方式,有哪些權(quán)限,以及對檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)限的限制都缺乏具體的法律規(guī)定和實(shí)施細(xì)則,導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)定可操作性不強(qiáng),從而造成了對行政訴訟活動(dòng)事實(shí)上的監(jiān)督空白。以上三個(gè)方面是造成實(shí)踐中行政檢察監(jiān)督處于困境的瓶頸之所在。

二、我國行政訴訟檢察監(jiān)督在實(shí)踐上存在的問題

我國行政訴訟法實(shí)施近20年來,在實(shí)踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是人民法院收案少。一些基層法院甚至中級(jí)法院的行政審判庭甚至未受理過行政案件,形同虛設(shè)。二是原告方撤訴率過高。撤訴本是原告的一項(xiàng)訴訟權(quán)利,但引起撤訴的原因卻是多種多樣的。實(shí)際情況是,被迫撤訴的非正常撤訴占相當(dāng)比例,有損法律的尊嚴(yán)和廣大人民群眾的切身利益。①(三是行政案件審理過程中違反法定程序的現(xiàn)象嚴(yán)重,極大的損害了司法的權(quán)威。有的法院礙于被告情面,不公開審理,不許群眾旁聽;有的任意剝奪原告合法的訴訟權(quán)利;還有的違反行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定,肆意加重原告的舉證責(zé)任等等。

三、我國行政訴訟檢察監(jiān)督的完善

行政訴訟中存在上述問題的原因是多方面的,其中一個(gè)非常重要的原因,就是忽視了行政訴訟檢察監(jiān)督的重要性。下面就如何完善我國的行政訴訟檢察監(jiān)督提出筆者的觀點(diǎn)。

首先,完善法律法規(guī)。針對我國有關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督的法律過于分散且過于抽象和操作性不強(qiáng)的現(xiàn)狀,應(yīng)該加強(qiáng)立法工作對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的具體方式和具體的操作程序進(jìn)行明確而具體的規(guī)定,使我國的行政訴訟檢察監(jiān)督真正做到有法可依。

其次,建立起訴前檢察監(jiān)督制度。針對我國行政訴訟檢察監(jiān)督存在滯后性和被動(dòng)性的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為:應(yīng)該建立行政復(fù)議檢察介入制度,在公民提起行政復(fù)議時(shí),由復(fù)議機(jī)關(guān)通知與復(fù)議機(jī)關(guān)同級(jí)的檢察機(jī)關(guān)對復(fù)議過程進(jìn)行監(jiān)督,此時(shí)的監(jiān)督主要對象是復(fù)議的程序是否合法、復(fù)議的結(jié)果是否存在違法。對上述方面的監(jiān)督如有違法行為發(fā)生可以以國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份發(fā)出司法建議以達(dá)到監(jiān)督的目的。

再次,健全檢察院參與行政訴訟機(jī)制。行政訴訟中,法院的審判活動(dòng)是整個(gè)訴訟的核心。審判是否合法,判決是否公正,是整個(gè)訴訟過程的關(guān)鍵所在。檢察院必須提高參與的積極性和主動(dòng)性,以加強(qiáng)對此階段的檢察監(jiān)督。參與訴訟權(quán),指檢察院對已進(jìn)行的行政訴訟,應(yīng)人民法院或當(dāng)事人的要求,或依職權(quán)主動(dòng)參加到訴訟中去進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該更加主動(dòng)的參與到更多的行政訴訟當(dāng)中去,針對我國行政訴訟的現(xiàn)狀,應(yīng)該主動(dòng)參與到所有的行政訴訟當(dāng)中去,把檢察機(jī)關(guān)的參與形成制度,并以法律加以規(guī)定,切實(shí)履行法律監(jiān)督職能。程序性監(jiān)督,針對行政審判活動(dòng)每一環(huán)節(jié)是否遵守法定程序進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為:檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)該把監(jiān)督的重心放在程序性監(jiān)督上。比如:訴訟參與人的權(quán)利義務(wù)是否正確履行,回避、時(shí)效、訴訟保全等制度是否得到遵循,以及法官是否遵循了法官職業(yè)道德。此類監(jiān)督應(yīng)該是全面的監(jiān)督,也是檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟監(jiān)督的關(guān)鍵所在。因?yàn)槌绦蛘x是實(shí)體正義的保障,只有檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)程序監(jiān)督,才能更好的保證人民法院做出更加公正的實(shí)體判決。實(shí)體性監(jiān)督,針對行政審判中的實(shí)體性問題進(jìn)行監(jiān)督。比如:案件事實(shí)是否清楚,證據(jù)是否充分,法律適用是否正確等。但是,實(shí)體性監(jiān)督時(shí)一定要注意不要對人民法院的獨(dú)立審判權(quán)進(jìn)行干涉。

檢察院參與行政訴訟,體現(xiàn)的是國家意志,加強(qiáng)了檢察權(quán)與審判權(quán)的相互制約,不論訴訟進(jìn)行到哪個(gè)階段,檢察院均可依照法定訴訟參與權(quán),隨時(shí)參加到訴訟中去,就程序問題和實(shí)體問題進(jìn)行檢察監(jiān)督,以維護(hù)人民群眾的利益和法律的權(quán)威②。