檢察權(quán)配置的合理構(gòu)建與司法體制改革

祝向陽

摘要作為法律監(jiān)督的職能機關(guān),如何構(gòu)建檢察權(quán)的合理配置,讓法律監(jiān)督職權(quán)發(fā)揮其最大作用,推進(jìn)社會主義法治化進(jìn)程,是當(dāng)今檢察工作面臨的重點。因此,確定最佳的職能配置,進(jìn)行檢察體制改革,是推動司法體制改革,更好地發(fā)揮檢察職能在構(gòu)建和諧社會的重要作用具有深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞檢察權(quán)配置改革建議

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-164-02

檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán), 是檢察機關(guān)在國家政治體制和司法體制中所承擔(dān)的特定職能和責(zé)任。目前,我國檢察權(quán)的配置還存在較多的缺陷,從立法原則、公訴權(quán)和民行檢察權(quán)等方面完善檢察權(quán)的合理配置,是當(dāng)前司法改革和發(fā)展的重要課題。黨的十七大提出了讓“讓權(quán)力在陽光下運行”的最新要求,這也對我們從事檢察工作的同志提出了新的標(biāo)準(zhǔn),其實也就是進(jìn)一步明確了權(quán)力的透明度問題。因此,合理構(gòu)建檢察權(quán)配置,進(jìn)行司法體制改革,讓檢察權(quán)更加公開、公正、透明成為必要。

一、合理構(gòu)建檢察權(quán)配置的必要性

在探析合理構(gòu)建檢察權(quán)配置的必要性之前,必須先明確檢察權(quán)的性質(zhì)。目前,學(xué)術(shù)界對檢察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定主要有行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說、法律監(jiān)督權(quán)說。在我國,檢察機關(guān)的憲法定位是:檢察機關(guān)是由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生,并受它監(jiān)督,對其負(fù)責(zé)。檢察機關(guān)同審判機關(guān)、行政機關(guān)平行設(shè)置,互相獨立,互不隸屬,從而保證了檢察機關(guān)真正獨立行使檢察權(quán)①。本文傾向于法律監(jiān)督權(quán)說,但也有保留,因為法律監(jiān)督權(quán)的憲法定位解決不了檢察權(quán)的獨立性問題②。認(rèn)為檢察權(quán)是一種具有獨立存在價值的法律監(jiān)督權(quán),既非行政權(quán),又非司法權(quán),更不具有行政與司法的雙重屬性。在理解檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的同時,也不能與我國的民主監(jiān)督、人大監(jiān)督相混同,兩者有實質(zhì)的區(qū)別。

檢察權(quán)是依據(jù)憲法和法律,由國家檢察機關(guān)獨立行使的專有權(quán)。它是以國家名義公訴一切犯罪,以查處特定主體犯罪,維護(hù)國家利益為根本使命,對于偵查機關(guān)、審判機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)的職能活動是否合法,國家機關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、國家工作人員和公民是否遵守法律,實行法律監(jiān)督的權(quán)力,其與國家審判權(quán)相對應(yīng)、與帶有司法程序性的權(quán)能相匹配,以制約、制衡為主要功效的獨立權(quán)種。因此進(jìn)行檢察體制改革,優(yōu)化檢察權(quán)的職能配置,對推動法治化進(jìn)程、促進(jìn)司法公正、深化司法體制改革和優(yōu)化司法職權(quán)配置均起到重要作用。同時也對規(guī)范檢察執(zhí)法行為,實現(xiàn)社會的公平正義,建立公正、高效、權(quán)威的檢察制度,推進(jìn)我國社會主義法治化進(jìn)程具有重要意義。

二、現(xiàn)有檢察權(quán)配置和檢察體制中存在的問題

我國檢察機關(guān)的檢察權(quán)配置基本上涵蓋了憲法和法律規(guī)定的檢察權(quán)的全部內(nèi)容,初步形成了一個分工相對明確、上下統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運行機制,規(guī)范了上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系體制,并能夠在執(zhí)法過程中,基本上實現(xiàn)獨立行使檢察權(quán),但是,在運行的過程中也存在一些不忽視的問題:

(一)行使檢察權(quán)的權(quán)力主體問題

自從檢察官這一訴訟角色登上人類歷史舞臺以來,關(guān)于其確切的法律屬性和定位,就一直是一個充滿爭議的話題,“自歐陸創(chuàng)設(shè)此制以來,檢察官處于法官與警察兩大山谷的‘谷間帶,在兩大旗幟鮮明集團(tuán)的夾攻之下,摸索自我的定位”③,但始終無法擺脫其“侏儒法官”、“高級司法警察”的尷尬地位,以至于人們戲稱檢察官為來路不明的“特洛伊木馬”、奇奇怪怪的“半人半馬獸”④。因此,在現(xiàn)代民主法治國家(尤其是在傳統(tǒng)的大陸法系國家),如何準(zhǔn)確而清晰地定位檢察官的法律屬性及其地位,并保障其獨立行使職權(quán),消除其他國家權(quán)力對其的不當(dāng)干預(yù),一直是各國司法體制構(gòu)建的關(guān)鍵問題。

在我國現(xiàn)行司法體制中,檢察機關(guān)的地位獨特而重要⑤。檢察機關(guān)內(nèi)部實行的是檢察長首長負(fù)責(zé)制,檢察官受檢察長的指派,行使具體的檢察權(quán)力。然而現(xiàn)實當(dāng)中,公務(wù)員法又將檢察官納入了公務(wù)員管理的隊伍,這樣檢察官和檢察長之間的關(guān)系又具有了行政色彩,在管理上又具有了行政化的特征,在一定程度上使檢察權(quán)的行使出現(xiàn)了不歸位的情況,制約了檢察權(quán)的依法獨立行使。

在管理上,我們已經(jīng)實行了檢察長的輪換制度,從一定程度上會加大反腐敗的力度,同時對職務(wù)犯罪的查處也會加強。但檢察干警是本地生人,又都納入了公務(wù)員管理的隊伍當(dāng)中去,在一定程度上依附于地方黨委的行政領(lǐng)導(dǎo),往往在行使檢察權(quán)的時候,就會考慮來自方方面面的關(guān)系和壓力,特別是職位的升遷、各種人際關(guān)系的平衡,不利于其依法獨立行使檢察權(quán)。

(二)檢察權(quán)配置和行使的獨立性受到制約

檢查權(quán)在我國不同于三權(quán)分立的國家,將之置于司法權(quán)與行政權(quán)的下位權(quán)力,而是與司法權(quán)和行政權(quán)平行的權(quán)力?！稇椃ā返?31條和《人民檢察院組織法》第9條規(guī)定:人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

檢察權(quán)的獨立行使問題歸屬于檢察權(quán)當(dāng)中,而檢查權(quán)依上述為立法權(quán)的下位權(quán)。檢察機關(guān)是由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的,而國家權(quán)力機關(guān)就是中央級地方各級人民代表大會。因為行政權(quán),司法權(quán)這樣的下位權(quán)力無法監(jiān)督上位權(quán),而又沒有相對的權(quán)力制約,對國家權(quán)力機關(guān)的制約問題值得關(guān)注。而且,獨立行使檢察權(quán)與堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系也是我們值得研究的。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨?！拔覀冮L期以來將司法機關(guān)置于同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和控制之下,所謂‘人財物都要仰賴同級黨政權(quán)力,在這種情況下,欲令法院獨立審判,豈非強人所難?”⑥于是,事實上我們所遇到的與檢察權(quán)爭權(quán)的現(xiàn)象仍然存在,這對檢察權(quán)的配置提出了置疑。另外,紀(jì)檢部門也行使著紀(jì)檢監(jiān)督查辦案件的職責(zé),由于缺少必要的移送案件聯(lián)系制度,在一定情況下也分走了檢察機關(guān)一定的辦案權(quán)。

(三)過于強調(diào)業(yè)務(wù)對口管理,嚴(yán)重分散檢察權(quán)

現(xiàn)行的檢察體制上,偵查權(quán)的行使主要集中在自偵部門,審查逮捕和提起公訴在刑檢部門,對公安機關(guān)的監(jiān)督主要由偵查監(jiān)督部門行使,民事行政訴訟活動的監(jiān)督由民行部門行使,這在某種程度上削弱了檢察權(quán)的威力,也人為地增大了訴訟成本投入。例如,我們對公安機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督,主要體現(xiàn)在偵查監(jiān)督部門的立案監(jiān)督和反瀆職侵權(quán)部門查辦職務(wù)犯罪上。但是,在實際工作中,反瀆職侵權(quán)部門與偵查監(jiān)督部門的聯(lián)系和配合存在不足。偵查監(jiān)督部門在行使立案監(jiān)督職能時,會對一些刑事案件的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,主要表現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)立案的而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案的而立案。而這些不正常的案件中,往往隱藏著枉法辦案的一些情況,可是卻沒有依法得到查處,立案監(jiān)督工作也僅僅停留在監(jiān)督公安機關(guān)立案或不立案上。⑦

另外,檢察偵查權(quán)的行使還存在分散的情況。例如瀆職侵權(quán)案件和貪污賄賂案件的偵查集中在反瀆職侵權(quán)部門和反貪污賄賂部門,但是還有一些職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)現(xiàn)在分屬于監(jiān)所檢察部門、民事行政檢察部門,從而使偵查權(quán)的行使合力打擊力度不夠,再加上部門之間的配合不夠緊密,檢察工作的成本投入增加,這也不符合節(jié)約型社會建設(shè)的宗旨。

(四)檢察權(quán)立法配置還不到位

這主要體現(xiàn)在我國檢查權(quán)的立法配置上有其合理性,但又存在著不少缺陷。尤其是對民事檢察權(quán)的立法配置還不到位。民事檢察權(quán)是法律賦予檢察機關(guān)對民事訴訟(包括行政訴訟)活動進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力。此外,在刑事訴訟中,因國有財產(chǎn)遭受重大損失而提起附帶民事訴訟的檢察權(quán)由誰行使沒有明確規(guī)定,特別是對民事賠償?shù)恼{(diào)查由誰進(jìn)行,附帶民事訴訟如何提起等。都沒有法律的明確規(guī)定,實踐中也很少有對這一種訴訟活動中的探索⑧,在檢察實踐中公訴部門和民事行政部門還是很少運用。另外,隨著侵害社會公共利益的民事法律行為日益增多,在受害人難以確定或國家利益受到侵害時,檢察機關(guān)的公益監(jiān)督作用得不到發(fā)揮,不利于社會公共利益的保護(hù)。因為法律沒有明文規(guī)定,此項工作開展起來的難度很大?，F(xiàn)實生活中也確實存在著國家利益、公共利益、弱勢群體缺乏保護(hù)的現(xiàn)象。

這些問題不同程度的存在,嚴(yán)重影響了檢察權(quán)運行的法律效果,也給公眾帶去不利的心理影響,他們會對執(zhí)法的公正性、會對司法腐敗的存在極度關(guān)注,從而會使檢察權(quán)運行在人們的疑惑當(dāng)中。

三、合理構(gòu)建檢察權(quán)配置與司法體制改革的幾點構(gòu)想

科學(xué)合理配置檢察權(quán)必須遵循一定的原則和規(guī)律?，F(xiàn)筆者就以檢察權(quán)實現(xiàn)科學(xué)合理配置必須遵循的基本原則為基礎(chǔ)談一些粗淺看法,以期有助于深化當(dāng)前的司法體制改革,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。而且在深化司法體制改革中,檢察機關(guān)要進(jìn)一步明確檢察權(quán)配置的法定性、獨立性、專有性、檢察權(quán)行使的程序性以及檢察權(quán)的自由裁量性,要進(jìn)一步明確檢察權(quán)配置的基本原則。

(一)檢察權(quán)配置必須與檢察權(quán)性質(zhì)界定相適應(yīng)原則

檢察權(quán)的性質(zhì)決定檢察權(quán)配置內(nèi)容。而檢察權(quán)的性質(zhì)取決于一國的憲政制度。社會主義中國,憲政制度決定檢察機關(guān)的性質(zhì)是國家法律監(jiān)督機關(guān),檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán),“成為繼立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的第四種相對獨立的國家權(quán)力?！雹嵯鄳?yīng)檢察權(quán)的配置要按照法律監(jiān)督權(quán)的定位進(jìn)行構(gòu)建。也就是說,檢察權(quán)的具體權(quán)能,即檢察機關(guān)的各項職權(quán),必須按照法律監(jiān)督的需要來配置⑩。這種檢察權(quán)承載著對行政權(quán)和審制權(quán)的監(jiān)督職責(zé),其權(quán)力行使的范圍、方式、特點和效力與三權(quán)分立下的檢察權(quán)相比有很大不同。

(二)權(quán)力獨立運行原則

權(quán)力獨立是權(quán)力運行的前提和保障,一項權(quán)力喪失了獨立性,必然導(dǎo)致運行不公。人民檢察院組織法第九條規(guī)定需要進(jìn)一步確立以下關(guān)系才能確保檢察權(quán)真正獨立運行:一是地方檢察機關(guān)的人、財、物支配權(quán)可由省級檢察機關(guān)行使,最高人民檢察院的由全國人大常委會行使,脫立行政機關(guān)的制約;二是理順地方檢察機關(guān)與當(dāng)?shù)攸h委政法委的關(guān)系;三是完善檢察系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,放權(quán)下級檢察機關(guān),充分調(diào)動基層檢察院行使檢察權(quán)的積極性;四是建立主訴(主辦)檢察官制度,給主訴(主辦)檢察官更多的自主權(quán),充分發(fā)揮檢察官的作用。同時要突出法律職業(yè)的法律化特性,強化法律職業(yè)的終身化。

(三)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力相互制約分工協(xié)作機制原則

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力相互制約協(xié)調(diào)運行機制原則是一切國家權(quán)力在實現(xiàn)科學(xué)配置時必須遵循的一項基本原則。毫無疑問,檢察權(quán)當(dāng)然也不例外。無論檢察權(quán)是作為一項單獨的國家權(quán)力在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的配置,還是檢察權(quán)的各項權(quán)能在檢察系統(tǒng)各級各內(nèi)設(shè)部門之間的配置,都必須遵循這項權(quán)力運行機制原則。這種權(quán)力運行機制使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能有不同部門相對獨立行使,形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān),又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu),能夠做到?jīng)Q策更加科學(xué),執(zhí)行更加有效,監(jiān)督更加有力,從而保證檢察權(quán)依法運行,最大限度地防止檢察權(quán)濫用現(xiàn)象的發(fā)生。檢察權(quán)本身是一種范圍有限的、程序性的法律監(jiān)督權(quán),是一種相對脆弱、容易落空的權(quán)力,只有按照這種權(quán)力運行機制的原理要求去配置,才能實現(xiàn)我國憲政制度設(shè)計國家法律監(jiān)督權(quán)的根本目的。

(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)完整性原則

檢察權(quán)配置的是否科學(xué)、合理,不僅是看配置哪些職權(quán),還要看它的結(jié)構(gòu)是否完整。結(jié)構(gòu)不完整的法律權(quán)力不是真正意義上的法律權(quán)力。檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)完整是檢察權(quán)賴以存在和發(fā)揮法律監(jiān)督效能的重要基礎(chǔ)。檢察權(quán)配置的完善,不僅體現(xiàn)在職權(quán)性權(quán)力的擴(kuò)大,更體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的充實豘。檢察權(quán)是一種范圍有限、程序性的法律監(jiān)督權(quán),是一種相對脆弱、容易落空的權(quán)力。因而檢察權(quán)要得到真正實現(xiàn),必須賦予檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時有參與調(diào)查、程序控制等實現(xiàn)權(quán)力的必要條件和途徑。對于完善民行檢查權(quán)提出如下兩點想法。第一,完善對民事訴訟活動的監(jiān)督制度。擴(kuò)大民行檢察權(quán)對民事、行政訴訟活動的監(jiān)督范圍,授予檢察機關(guān)對民事、行政訴訟全過程的監(jiān)督權(quán),不再將監(jiān)督范圍限定于“生效的判決和裁定”。第二,建立公益民事訴訟制度。授予檢察機關(guān)對侵害社會公共利益的民事法律行為有權(quán)代表國家提起民事公訴。

此外,對于合理構(gòu)建檢察權(quán)配置與司法體制改革,還應(yīng)該強調(diào)在檢察體系內(nèi)部,要明確檢察權(quán)配置中人員的分類以及改革和完善現(xiàn)有的檢察權(quán)運行機制,并且建立檢察人員的職業(yè)保障機制,形成檢察權(quán)行使的新模式?？傊?只有合理構(gòu)建檢察權(quán)配置,推進(jìn)檢察體制改革,才能建立和完善具有中國特色的檢察制度,完善檢察權(quán)運行機制,從而實現(xiàn)制衡和監(jiān)督國家司法權(quán),降低司法成本,體現(xiàn)訴訟的社會正義價值,確保國家法制的統(tǒng)一,確保司法公正的目的。