論我國地方立法程序的主要問題與完善

袁 禮

摘要當(dāng)前,我國地方立法中的一個(gè)關(guān)鍵問題是程序問題,而地方立法程序的完善與否關(guān)系到立法的質(zhì)量,進(jìn)而影響地方立法的規(guī)范化、民主化、法治化。本文針對(duì)立法程序中的主要問題,從法律規(guī)制和制度建設(shè)方面,使其運(yùn)作更加民主、科學(xué)和合理。

關(guān)鍵詞地方立法程序完善

中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-014-02

地方立法是國家立法體系的主要組成部分,在社會(huì)生活的各個(gè)方面都發(fā)揮了重要的作用,是憲法、法律全面實(shí)施的重要保障,地方立法程序的完善是衡量地方法制建設(shè)民主化、法治化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是,由于我國地方立法起步不久,在程序建設(shè)方面還有許多缺點(diǎn)和不足,目前又尚未制定統(tǒng)一的地方立法程序法,許多制度仍處于探索和逐步確立過程中。多年的立法實(shí)踐表明,地方立法程序存在很多問題,需要進(jìn)一步完善,將其推向制度化、法律化的軌道。

一、地方立法程序的內(nèi)涵與我國現(xiàn)行立法

地方立法程序是指有權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)在制度、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止本地方的具有法的效力的規(guī)范性文件活動(dòng)中所必須遵循的法定步驟和方法的總稱。它是相對(duì)于中央立法而言的,是一種較為特殊的立法程序。根據(jù)我國《立法法》第68條第一款之規(guī)定,地方性法案的提出、審議和表決程序,根據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法,參照有關(guān)全國人大立法程序和全國人大常委會(huì)立法程序及《立法法》中的“其他規(guī)定”,由本級(jí)人大規(guī)定。根據(jù)憲法、法律的精神和立法法的這一規(guī)定,享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的立法程序制度應(yīng)當(dāng)同全國人大及其常委會(huì)的立法程序制度基本一致。在地方立法程序方面,立法法的規(guī)定比較簡(jiǎn)單,僅僅確定了統(tǒng)一審議和公告制度,對(duì)其他問題則要求參照法律的立法程序進(jìn)行,具體規(guī)定由地方人大制定。雖然這有利于發(fā)揮地方的積極性和自主性,但是不能很好地規(guī)范和制約地方立法的基本運(yùn)作程序,各地立法機(jī)關(guān)往往從自身利益出發(fā),任意性較大,加之缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,不利于地方立法程序的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào),地方立法程序中的問題層出不窮。從制度層面和現(xiàn)實(shí)效果來看,《立法法》在一定程度上對(duì)立法活動(dòng)規(guī)制不足,約束力不夠,主要體現(xiàn)在程序制度中未能較好貫徹立法的基本原則?！读⒎ǚā反_定了立法應(yīng)當(dāng)遵循法治原則、民主原則和科學(xué)原則。這些原則是中國成文立法制度的重要組成部分,標(biāo)志著中國立法的基本原則觀念化向法律化和制度化的轉(zhuǎn)變豍。另外,相對(duì)于法治的要求來說,我國立法程序的有關(guān)規(guī)定比較原則、籠統(tǒng),可操作性差,還存在很多問題。

二、地方立法程序中的主要問題

(一)立法準(zhǔn)備階段的程序

立法準(zhǔn)備制度是指立法真正提上立法機(jī)關(guān)的立法議程之前所進(jìn)行的一系列工作而形成的各種制度。我國現(xiàn)行《立法法》對(duì)立法準(zhǔn)備階段的程序未作規(guī)定,使得立法準(zhǔn)備無法可依。有人認(rèn)為,立法準(zhǔn)備并非在行使立法權(quán),程序始于申請(qǐng),所有法律程序概莫能外,立法程序的運(yùn)作方式就是立法權(quán)的行使方式,立法準(zhǔn)備不應(yīng)屬于立法程序。這種單純以立法權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)未免片面化。鑒于立法準(zhǔn)備的重要性和對(duì)立法活動(dòng)的影響,不能將立法準(zhǔn)備排除在立法程序之外。主要是其中的立法規(guī)劃往往缺乏全面考慮和總體安排,執(zhí)行效果不好,使項(xiàng)目難以完成。而在提出立法項(xiàng)目之前,又欠缺相關(guān)充分的調(diào)查研究和論證以及程序規(guī)則的規(guī)范和保障,很難體現(xiàn)民主性、科學(xué)性和適當(dāng)性。

(二)法規(guī)的提案、起草和審議程序中的問題

我國法律對(duì)立法提案權(quán)主體范圍的規(guī)定過于狹窄,而從各地多年的地方立法實(shí)踐看,人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī),幾乎都是由政府和主任會(huì)議提出議案,而享有立法提案權(quán)的代表和常委會(huì)組成人員沒有行使這項(xiàng)權(quán)力。究其原因主要是:目前我國地方性法規(guī)案的提出程序不完善,沒有建立相應(yīng)的機(jī)制為人大代表和老百姓行使提案權(quán)提供方便,使得他們的立法意圖不能通過法案的形式真實(shí)完整的表達(dá)出來。就起草而言,目前大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門起草,部門起草將本部門的狹隘的執(zhí)法目的和利益作為指導(dǎo)思想,使立法機(jī)關(guān)在起草階段陷于被動(dòng),導(dǎo)致部門利益膨脹,損害了立法利益的整體性,在一定程度上是立法為執(zhí)法目的服務(wù)這種傳統(tǒng)觀念的“殘余”豎。此外,在起草過程中必定有代表各方利益的主體,由于利益表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善,協(xié)調(diào)工作做不好,利益沖突難以解決,勢(shì)必影響草案的質(zhì)量和可行性。審議過程中的公眾參與地方立法的機(jī)制也不完備。《立法法》中規(guī)定審議過程應(yīng)當(dāng)聽取廣泛的意見,可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式,但是實(shí)踐中卻未能得到很好地運(yùn)用。如立法聽證會(huì)只在少數(shù)地方立法中采用,聽取基層公民、法人和其他組織的意見不夠。而《立法法》對(duì)聽證的具體程序未做規(guī)定,因此不能有效保障聽證的實(shí)際操作和運(yùn)行。地方立法無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可循,使得公眾參與機(jī)制不盡合理和完善,民主性不高。

(三)立法程序監(jiān)督中的問題

立法監(jiān)督主要是指對(duì)立法主體制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng)過程所進(jìn)行的監(jiān)督豏。監(jiān)督立法需要從源頭,即從立法程序開始,立法程序監(jiān)督是對(duì)立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最有效方式。它能保障實(shí)現(xiàn)立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則,有助于對(duì)立法權(quán)實(shí)行有效的調(diào)控和制約主體的權(quán)限,從而使立法程序有條不紊地進(jìn)行,以達(dá)到正確立法的目的。然而,我國沒有統(tǒng)一的地方程序法使立法活動(dòng)受到程序步驟的法定限制和專門監(jiān)督,在地方立法監(jiān)督體系中還存在不少問題:一是監(jiān)督主體的范圍較窄。除了各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)是地方各級(jí)立法的法定監(jiān)督主體之外,其他權(quán)利機(jī)關(guān)對(duì)立法程序的監(jiān)督還很有限,其主體地位未得到法律的正式確認(rèn)。二是人民群眾作為監(jiān)督主體的地位在憲法中的規(guī)定籠統(tǒng),在其他基本法律中都沒有相應(yīng)的具體規(guī)定,這就使得主體權(quán)利的實(shí)施缺乏制度保證和可操作的程序規(guī)范,不便于人民群眾主動(dòng)參與立法程序監(jiān)督,從而起不到全面、有效的監(jiān)督作用。三是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及常委會(huì),既是主要的立法主體,又是法定的監(jiān)督主體,這種不完全的民主監(jiān)督,只能體現(xiàn)部分的民主意志,很難從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的監(jiān)督。四是立法監(jiān)督缺乏法律依據(jù)導(dǎo)致監(jiān)督不力。

三、完善地方立法程序的對(duì)策

(一)完善《立法法》,建立健全相關(guān)法律制度

《立法法》是規(guī)范立法活動(dòng)的基本法律,它對(duì)于健全國家立法制度,維護(hù)社會(huì)法制統(tǒng)一具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而,它對(duì)保障立法結(jié)果的合法、合理和科學(xué)未能作出系統(tǒng)的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)將立法準(zhǔn)備程序納入《立法法》的范圍,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)備程序的法定化、制度化,以彌補(bǔ)制度的缺失。應(yīng)規(guī)定實(shí)現(xiàn)民主原則的具體操作程序,將科學(xué)原則的內(nèi)涵進(jìn)一步具體化、完整化,并確立科學(xué)合理的程序標(biāo)準(zhǔn),使之能運(yùn)用于立法程序中。在《立法法》中規(guī)定關(guān)于地方立法程序應(yīng)遵循的原則或標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范地方程序立法不過分偏離基本方向。對(duì)立法中聽取意見采取的座談會(huì)、論證會(huì)特別是聽證會(huì)的具體方式要有詳細(xì)的規(guī)定,使其具有針對(duì)性、開放性和可操作性。還要加強(qiáng)提案、起草和審議過程的制度建設(shè),完善立法監(jiān)督程序的規(guī)定。另外,在總結(jié)我國地方程序立法經(jīng)驗(yàn)和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加快制定地方立法程序法,實(shí)現(xiàn)地方立法程序的法定化、制度化,使地方立法有統(tǒng)一具體的程序可循,以此推動(dòng)地方法制發(fā)展進(jìn)程,提高地方立法的民主性和可行性,充分體現(xiàn)立法制度的基本原則,完善地方立法程序科學(xué)體系的構(gòu)建。

(二)完善地方立法程序中的公開、科學(xué)研討和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在編制立法規(guī)劃之前,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目、立法建議,征求社會(huì)各界的立法意見,集思廣益,充分發(fā)揮民主機(jī)制、公開機(jī)制。在制定立法規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽取各方面的意見,切實(shí)從本地的實(shí)際需要和可能出發(fā),使立法規(guī)劃與改革和發(fā)展決策相一致。在編制立法規(guī)劃過程中,要將需要用法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系現(xiàn)狀搞清楚,加強(qiáng)調(diào)查研究工作,并對(duì)調(diào)查獲得的各種信息材料認(rèn)真分析、深入研究,以準(zhǔn)確把握社會(huì)生活對(duì)立法的客觀需要,在此基礎(chǔ)上將預(yù)測(cè)的結(jié)果反映到立法規(guī)劃中。即“根據(jù)本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)體制改革和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,提出立法項(xiàng)目?！必S利益表達(dá)機(jī)制不暢會(huì)導(dǎo)致利益在立法中的失衡。利益表達(dá)的需求總是產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突的時(shí)候,這時(shí)如果不開啟表達(dá)的大門,利益矛盾不得到解決,則會(huì)日積月累,從而醞釀出更嚴(yán)重的危機(jī)豑。因此,必須拓寬利益表達(dá)的渠道,保證利益主體都能夠充分表達(dá)其利益需求,建立民主開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)完善地方立法程序中的公眾參與機(jī)制,尤其是聽證會(huì)制度

從法律功能的角度而言,民主具有保障公民權(quán)利免受侵犯、擴(kuò)大公眾參與機(jī)制方面的功能。立法程序的意義就在于通過程序民主來保證實(shí)現(xiàn)實(shí)體民主豒。這就要建成較為完備的民主立法制度,考慮多方利益,使立法面向社會(huì)公眾,使其有效參與立法。許多地方立法中都規(guī)定了公開、聽證等制度,其中的聽證程序在我國立法過程中備受關(guān)注。聽證制度起源于英國,源于英國普通法上的自然公正原則,首先被應(yīng)用于司法領(lǐng)域,原意為應(yīng)聽取對(duì)立對(duì)方當(dāng)事人意見的制度。美國把該制度移植到立法當(dāng)中,以加強(qiáng)立法的民主化。美國是立法聽證制度較為完備的國家之一,立法聽證是公眾參與制度的重要方式,立法者的信息來源渠道廣泛,公開聽證會(huì)是其中的主要方式。立法聽證有嚴(yán)格的法律程序的控制,是公民直接參與治理的民主政治過程的體現(xiàn)。德國組織聽證是為了將各種組織和個(gè)人的意見以及專家的專門知識(shí)在決議形成過程中納入考慮,在聽證規(guī)則、操作程序和舉行頻率方面次于美國豓。在國外,聽證會(huì)的準(zhǔn)備工作完備、充分,能夠保證每個(gè)與會(huì)者發(fā)言的權(quán)利,保障了公眾參與的平等權(quán)利,是立法中不可或缺的重要程序,甚至是決定法案命運(yùn)的重要依據(jù)。相比之下,我國的聽證更注重形式,而忽視了其實(shí)際內(nèi)容,所以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)是必不可少的。立法聽證中的一些制度問題亟待解決,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大聽證參加者和聽證事項(xiàng)的范圍,為基層群眾參與立法聽證提供制度和程序的保障。建立聽證言論保護(hù)合法規(guī)范的咨詢制度,完善聽證程序和民主參與制度,特別是要健全立法聽證程序,以進(jìn)一步提高立法質(zhì)量,確保法律的實(shí)施。

(四)完善立法程序監(jiān)督體制

當(dāng)代多數(shù)國家的憲法和法律都對(duì)立法程序作了具體明確的規(guī)定,為立法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。對(duì)立法程序的監(jiān)督,不應(yīng)僅從符合程序這一方面進(jìn)行,還要從立法的總體入手,對(duì)立法做全面的監(jiān)察和督導(dǎo)。由于地方立法程序缺乏法律的規(guī)定,一些地方的規(guī)范性文件難免出現(xiàn)差錯(cuò),這就要根據(jù)立法的精神和基本原則行使監(jiān)督權(quán)。即在沒有明確的程序規(guī)定下,也應(yīng)依據(jù)立法基本原則,參照《立法法》的有關(guān)規(guī)定,施以有效的監(jiān)督控制。要為其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)提供制度保障和法律依據(jù),健全相應(yīng)的配套制度,發(fā)揮其他機(jī)關(guān)監(jiān)督立法程序的實(shí)際效力。此外,要調(diào)動(dòng)公民和組織參與立法監(jiān)督,使他們的監(jiān)督和法定機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督相銜接,同時(shí)完善相關(guān)法律中有關(guān)群眾監(jiān)督立法程序的具體規(guī)定。建立多層次、多側(cè)面、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),既從法律角度,也從社會(huì)倫理、民族習(xí)慣、歷史文化,特別是人民生活等角度進(jìn)行監(jiān)督。改變各級(jí)人大既是立法主體又是監(jiān)督主體的狀況,借鑒國外經(jīng)驗(yàn),增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu);進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍并從法律上明確其地位,發(fā)揮外部監(jiān)督的效力,健全監(jiān)督體制,推動(dòng)我國民主法制建設(shè)。