在中國構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的初探

秦桂芬

摘要環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)是基于投保人與保險(xiǎn)人之間的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)合同,由保險(xiǎn)人在特定的環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任發(fā)生時(shí),向受害人支付一定金額的一種責(zé)任保險(xiǎn)制度。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度因其具有分散風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)有效補(bǔ)償受害人的特點(diǎn),可以比較好的彌補(bǔ)一般侵權(quán)理論的不足。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度有著很積極的意義,但是在我國實(shí)施的情況并不樂觀,與之配套的相關(guān)制度也沒有相應(yīng)建立起來。本文根據(jù)我國國情,提出了一些構(gòu)想,希望對我國建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度有所裨益。

關(guān)鍵詞環(huán)境侵權(quán)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號:D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-001-02

環(huán)境因其特性,一旦發(fā)生污染事件,涉及面之廣,受害人數(shù)之多、造成經(jīng)濟(jì)損失之大,非一般侵權(quán)行為能與之相比。如果僅按照傳統(tǒng)的一般侵權(quán)責(zé)任來處理,將會出現(xiàn)很多難以解決的問題。例如,因污染而造成的損失,全部由污染企業(yè)來承擔(dān),企業(yè)要么沒有足夠的資金來賠償受害人,從而造成受害人利益的損失;要么因此使自身陷入萬劫不復(fù)的境地。

企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營行為而污染環(huán)境、侵害他人人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益,并不一定是該生產(chǎn)經(jīng)營行為違反法律、法規(guī)所致,甚至有些行為本身是合法的,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,滿足人類需求所必需的。不只企業(yè)因其生產(chǎn)經(jīng)營行為獲得利益,受害人也可以是利益的享受者。如果一味的讓企業(yè)全額承擔(dān)損失,這將與公平正義的精神相違背。因此,為了平衡受害人與企業(yè)之間的利益,同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展,筆者認(rèn)為有必要探討環(huán)境侵權(quán)損害賠償風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度就是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

一、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的概述

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境賠償或治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)由公眾責(zé)任保險(xiǎn)(CGL) 發(fā)展而來。20世紀(jì)60 年代以前,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還不突出,環(huán)境責(zé)任案件較少,因此CGL 保單并未將環(huán)境責(zé)任損害賠償列為除外責(zé)任,到1973 年,幾乎所有的CGL 保單都將故意造成的環(huán)境污染和逐漸性的污染引起的環(huán)境責(zé)任排除在保險(xiǎn)責(zé)任范圍之外。而將環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)單獨(dú)設(shè)立為新的險(xiǎn)種,被保險(xiǎn)人若要分散其環(huán)境責(zé)任,必須購買專門的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

二、建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的必要性

(一)環(huán)境侵權(quán)的特點(diǎn)

1.侵權(quán)人與受害人在能力上的巨大差距。在環(huán)境侵權(quán)中,加害人多為經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、科技實(shí)力很強(qiáng)的企事業(yè)單位,而受害人多為處于弱勢地位,知識水平相對較低且缺少抵抗能力的群體。因此,一旦發(fā)生環(huán)境侵權(quán)行為,以受害人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平基本難以與侵權(quán)人抗衡,這就必然使受害人很難從侵權(quán)人處獲得賠償,環(huán)境侵權(quán)行為也難以得到有效的遏制。

2.因果關(guān)系上的復(fù)雜性。在環(huán)境侵權(quán)中,加害人往往以環(huán)境為中介間接侵害他人權(quán)益,而不是直接作用于受害方。環(huán)境侵權(quán)引起的損害多是多種因素作用的結(jié)果,很難分清何者是主因,何者是次因,這就為環(huán)境侵權(quán)的主體、因果關(guān)系的認(rèn)定等方面帶來很大的困難。特別是在一些環(huán)境污染案件中,受害人因?yàn)楹茈y證明因果關(guān)系,從而使獲得賠償?shù)碾y度加大,獲賠數(shù)額也與實(shí)際損失相差甚遠(yuǎn)。

3.損害后果的潛伏性。環(huán)境受到污染、破壞,由此引發(fā)不良后果通常要很久才會暴露出來。環(huán)境自身具有凈化能力,在其自凈能力范圍內(nèi),污染、破壞環(huán)境不會馬上對環(huán)境產(chǎn)生根本的影響。只有超過其自凈能力,還繼續(xù)向環(huán)境排污時(shí)才會使環(huán)境問題凸顯出來。對人體的侵害也是如此。因此,這是一個(gè)不斷積累、沉淀的過程。正是因?yàn)閾p害后果的潛伏性,長期性,所以難以對因果關(guān)系、責(zé)任主體加以明確的界定,甚至可能影響到受害人及時(shí)起訴,從而使其獲得法院保護(hù)的權(quán)利喪失。

4.侵害對象的廣泛性。環(huán)境侵權(quán)的對象不像一般侵權(quán)那樣侵害的對象單一,人數(shù)較少,它一般侵害的是不特定的人或物,涉及面非常廣泛。侵犯的權(quán)利也是包括生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他環(huán)境權(quán)益等內(nèi)容在內(nèi)的諸多權(quán)利,這使得環(huán)境侵權(quán)更加特殊。

5.行為并非違法性。很多環(huán)境侵權(quán)行為具有正當(dāng)性,它們符合國家有關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),依照法律的規(guī)定來生產(chǎn)、經(jīng)營,也為社會發(fā)展的發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)。但是,因?yàn)槿祟愃降挠邢扌?仍避免不了污染環(huán)境,侵害他人權(quán)益行為的發(fā)生。這些行為并不違法,只是為補(bǔ)償受害人的損失,平衡行為人與受害人的利益,法律規(guī)定行為人應(yīng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

(二)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的功能

1.有助于分散責(zé)任。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,使本來由一個(gè)人、一個(gè)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為由社會大眾來承擔(dān)。一方面,減輕了責(zé)任人的負(fù)擔(dān),使其不致因承擔(dān)賠償責(zé)任而造成資不抵債,影響生產(chǎn)生活;另一方面,投保人繳納一定的固定保費(fèi)后可以將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)讓給保險(xiǎn)公司,在保險(xiǎn)公司賠償?shù)慕痤~不足時(shí),再承擔(dān)余額的賠償責(zé)任,這就大大加強(qiáng)了責(zé)任人的償付能力。

2.有助于保護(hù)受害人的利益。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的最終目的在于保護(hù)受害人的利益,使其損失能夠得到合理及時(shí)的補(bǔ)償。建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度增強(qiáng)了責(zé)任人的賠償能力,也使受害人的受償幾率增大。此外,許多國家還規(guī)定了受害可以直接要求責(zé)任人的投保公司向其支付保險(xiǎn)金,這更有助于受害人所遭受損失得到及時(shí)的補(bǔ)償。

3.有助于促進(jìn)科技進(jìn)步。人的認(rèn)識水平是一個(gè)不斷深入的過程,科技的發(fā)展也是一個(gè)漸進(jìn)的過程,因此完全控制生產(chǎn)經(jīng)營過程幾乎是不可能的,這就難免會出現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中侵犯他人權(quán)益的情況發(fā)生。如果沒有環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,一旦出現(xiàn)侵權(quán)行為就由責(zé)任人賠償全部損失,生產(chǎn)者可能會擔(dān)心高額的賠償而不愿意采用新技術(shù)、新工藝、新方法進(jìn)行生產(chǎn),從而阻礙科技的進(jìn)步和社會的發(fā)展。反之,通過參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn),投保人可以在保險(xiǎn)公司的保障下積極開展新業(yè)務(wù),研究開發(fā)新工藝,從而推動(dòng)科技的進(jìn)步。

4.具有一定的社會再分配功能。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)特別是強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn),在一定的領(lǐng)域內(nèi),具有類似于二次分配的功能。財(cái)富的所有人通過購買保險(xiǎn)支付保費(fèi),將一部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司,保險(xiǎn)公司收取眾多投保人的保費(fèi)后,建立保險(xiǎn)基金,對受害人的損失予以賠償,使受害人獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。豍這在某種程度上可以看作社會財(cái)富再次在不同的主體間進(jìn)行分配,從而維護(hù)弱者的利益。

三、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式的選擇

目前西方各國較為典型的模式有以下幾種: 德國《環(huán)境責(zé)任法》兼用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保作為環(huán)境損害的保障制度;美國《資源保全與恢復(fù)法》實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度;法國及英國等國家則以任意責(zé)任保險(xiǎn)為原則,僅在法律有特別規(guī)定的場合才實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。這些國家實(shí)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)概括有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的國家占多數(shù),以任意保險(xiǎn)為主的國家相對較少;第二,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度能在西方各國有效的運(yùn)行,除了保險(xiǎn)市場發(fā)展良好,各國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚外,政府也需要提供一定的財(cái)政支持;第三,各國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)均采用保險(xiǎn)集團(tuán)聯(lián)合承保的模式;第四,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍不斷擴(kuò)大,由原來只承保突發(fā)性事故擴(kuò)大到逐漸承保漸進(jìn)性事故。

我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)采取何種的模式,筆者堅(jiān)信必須依據(jù)我國具體的國情來確定。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度無論是采用強(qiáng)制保險(xiǎn)還是任意保險(xiǎn),都必須具有其一定的基礎(chǔ)才可以運(yùn)作得良好。強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度必須要求政府擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、健全的法律制度、其他行之有效的配套設(shè)施,才可能使該制度發(fā)揮其應(yīng)有的功效。而任意環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)則要求有發(fā)展得良好的商業(yè)保險(xiǎn)市場、保險(xiǎn)公司對環(huán)境污染評估達(dá)到一定的水平、企業(yè)的保險(xiǎn)意識高等要素。根據(jù)我國的實(shí)際情況,經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以要求所有的企業(yè)都強(qiáng)制投保環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)。另一方面,我國的責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展比較晚,許多制度都還沒有健全。在這種情況下即盲目強(qiáng)制所有可能產(chǎn)生污染的企業(yè)都投保,是不切實(shí)際的。

因此,筆者建議應(yīng)根據(jù)中國的實(shí)際情況、行業(yè)的特點(diǎn)來建立符合本國國情的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。在產(chǎn)生環(huán)境污染和危害最嚴(yán)重的高危行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。高危行業(yè)一般是指使用危險(xiǎn)物質(zhì)作為生產(chǎn)原料的企業(yè);排放有毒污染物或者其他危險(xiǎn)廢物的企業(yè);位于環(huán)境敏感區(qū)的排污企業(yè);危險(xiǎn)廢物集中處置場所的經(jīng)營管理單位;生產(chǎn)具有劇毒特性的危險(xiǎn)化學(xué)品(如砒霜)的企業(yè);民用核設(shè)施的經(jīng)營單位。豎具體如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發(fā)電、煤氣、核燃料生產(chǎn)、有毒危險(xiǎn)廢棄物的處理等行業(yè)。而在其他污染相對較輕的行業(yè),政府則給以積極引導(dǎo),促使企業(yè)自愿購買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

四、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的實(shí)施所需要的配套設(shè)施

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施必須有相關(guān)配套設(shè)施加以輔之。筆者認(rèn)為,在我國要建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,必須有以下幾個(gè)相關(guān)方面與之配套才會充分發(fā)揮它的功能。

(一)基本制度層面

法律法規(guī)的完善是建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ),也是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)社會化、法定化的先決條件。首先,應(yīng)該根據(jù)我國的實(shí)際、我國保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展情況,制訂具體的有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)。借鑒已經(jīng)在我國運(yùn)行的油污損害賠償責(zé)任和海洋石油勘探開發(fā)污染損害賠償責(zé)任的具體規(guī)定,在相關(guān)的環(huán)境法中加以規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的種類、范圍、歸責(zé)原則、責(zé)任限額以及免除責(zé)任等情況。其次,借鑒已經(jīng)運(yùn)行良好的交強(qiáng)險(xiǎn)制度,設(shè)計(jì)符合環(huán)境侵權(quán)責(zé)任特點(diǎn)的特定險(xiǎn)種、保險(xiǎn)費(fèi)率、激勵(lì)和懲罰措施等制度。再次,吸取90年代在我國的大連、沈陽、吉林、長春等部分地區(qū)試行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度成效不大的教訓(xùn),制定適合本國國情的,行之有效的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。

(二)政府應(yīng)采取的措施

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)難以評估,一旦造成損失,償付金額巨大。保險(xiǎn)企業(yè)也是盈利的企業(yè),如果是獲利微薄或者不獲利甚至虧本的事情,保險(xiǎn)企業(yè)將不會去做。鑒于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)的重要,政府有必要對保險(xiǎn)企業(yè)采取一定的鼓勵(lì)措施。如對保險(xiǎn)公司的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)收入這一項(xiàng)目采取稅收優(yōu)惠或者免稅政策。從征收的排污費(fèi)或者其他環(huán)境費(fèi)用所形成的資金中,拿出一部分注入保險(xiǎn)公司,給保險(xiǎn)公司一定的財(cái)政后盾。同時(shí)通過法律或者其他規(guī)定,限定該項(xiàng)資金的用途僅限于支付環(huán)境侵權(quán)責(zé)任賠償,不可挪作他用。

(三)改進(jìn)保險(xiǎn)公司的運(yùn)作方式

企業(yè)的生產(chǎn)流程、生產(chǎn)技術(shù)、廢棄物質(zhì)的處置等企業(yè)內(nèi)部信息均只有企業(yè)才熟悉,且許多屬于企業(yè)的商業(yè)秘密,由企業(yè)嚴(yán)格控制,不為外界所知。對企業(yè)的污染控制,風(fēng)險(xiǎn)處理進(jìn)行評估需要很高的技術(shù)水平,一旦發(fā)生保險(xiǎn)事故,賠償數(shù)額巨大,所以保險(xiǎn)公司均不敢輕易承保。鑒于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)諸多重要意義,完善評估機(jī)構(gòu),賦予其一定權(quán)利是非常必要的。筆者建議可以借鑒法國的做法,由本國的保險(xiǎn)公司與外國的保險(xiǎn)公司一起聯(lián)合承保,在其內(nèi)部設(shè)置技術(shù)委員會,并加強(qiáng)對投保人采取防治污染措施的監(jiān)督。這一制度一方面可以擴(kuò)大承保的范圍,增加保險(xiǎn)公司資金的來源從而增強(qiáng)償付能力;另一方面可以引進(jìn)外國先進(jìn)的技術(shù),提高評估機(jī)構(gòu)的水平,提升保險(xiǎn)公司承保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的自信。此外,一些學(xué)者還建議由中國政府出面,聯(lián)合中國信用好、資金雄厚的幾家、幾十家保險(xiǎn)公司來聯(lián)合承保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。這樣,可以集技術(shù)、資金于一體,提高保險(xiǎn)公司評估風(fēng)險(xiǎn),承擔(dān)賠償責(zé)任的能力。

(四)對投保人的制裁措施

不少學(xué)者擔(dān)心,企業(yè)把責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了保險(xiǎn)公司后,可能引起企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。所謂道德風(fēng)險(xiǎn),通常認(rèn)為“因保險(xiǎn)而引起之幸災(zāi)樂禍的心理,即受保險(xiǎn)契約上利益者或保險(xiǎn)者在其內(nèi)心深處所潛伏期望危險(xiǎn)發(fā)生或擴(kuò)大之私愿?！薄暗赖挛ｋU(xiǎn)若不見諸行為,不過為良心問題。”另一方面,風(fēng)險(xiǎn)社會化,用無辜大眾的錢,來為污染企業(yè)買單的做法違背公平正義原則。因此,筆者建議因根據(jù)污染企業(yè)對發(fā)生污染的主觀態(tài)度的具體情況來制訂制裁措施,以遏制對社會不利行為的發(fā)生:(1) 對于故意污染的行為,保險(xiǎn)公司不予承保。在行為人承擔(dān)了賠償責(zé)任之后,根據(jù)企業(yè)因此而獲得的利益,再處以懲罰性賠償。懲罰性賠償金的數(shù)額以企業(yè)不采取措施而獲得的利益為標(biāo)準(zhǔn)。(2)對于因過失導(dǎo)致環(huán)境污染的,由保險(xiǎn)公司賠付后,不足部分由企業(yè)承擔(dān)。此外,依據(jù)企業(yè)自身存在過錯(cuò)大小,再對其處以懲罰性賠償。(3)對企業(yè)無過錯(cuò)僅因?yàn)榉梢?guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的污染事件,由保險(xiǎn)公司賠償了受害人的損失后,企業(yè)將不再承擔(dān)賠償責(zé)任。這有助于促進(jìn)企業(yè)采用環(huán)保設(shè)施,采取清潔生產(chǎn)工藝。