城市開發(fā)的正當(dāng)性危機(jī)

陳映芳

當(dāng)中國的城市開發(fā)體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運(yùn)動興起的時候，權(quán)力不僅具有運(yùn)作政策技巧的足夠能力，同時也已經(jīng)掌握了運(yùn)作意識形態(tài)、消化專業(yè)知識、同時將知識人群體隔離于社會運(yùn)動的一整套嫻熟的技巧。

城市開發(fā)在目前的城市中國，已經(jīng)形成為一套體制。作為中層制度，它一方面以一些根本性制度(如國家政治制度、土地制度、戶籍制度等)為依托，另一方面它藉由一系列操作性的具體制度(如土地租讓法規(guī)、住房供給制度、動遷政策等)來得以實(shí)施。其確立不僅因?yàn)榫哂幸欢ǖ男枨髣恿?如城市地位訴求、投資利潤目標(biāo)、市民住房需求等)，同時也有賴于必要的觀念支撐(如發(fā)展主義、城市主義、消費(fèi)主義)，以及相應(yīng)的角色(如主導(dǎo)者、參與者)和操作形式。

一般認(rèn)為，在今天中國城市開發(fā)中扮演主導(dǎo)角色的是地方政府、城市政府，而開發(fā)商是最主要的參與者。但筆者以為，在城市開發(fā)體制中，上自中央政府、下至普通市民，還有相關(guān)的專家集團(tuán)等，都以各自的方式扮演著不同的重要角色?！笆忻竦膽B(tài)度”是我們思考“開發(fā)體制如何形成、如何延續(xù)”這一問題時必須關(guān)注的內(nèi)容。

公平壓力的持續(xù)升溫

以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的中國城市開發(fā)，自一開始就處于價值資源匱乏的尷尬境地。90年代中期中國各地開始大規(guī)模的城市建設(shè)之時，已經(jīng)進(jìn)行了20年的經(jīng)濟(jì)改革，由效率優(yōu)先原則所帶來的社會不公問題，已經(jīng)被國內(nèi)外輿論界和知識界構(gòu)建為一個突出的中國問題。而當(dāng)“城市化”被當(dāng)作中國最重要的“發(fā)展”路徑時，不無吊詭的是，在被視為現(xiàn)代化模型的西方及東亞的各“發(fā)達(dá)國家”，甚至包括一些曾先期推行開發(fā)政策的“發(fā)展中國家”，城市主義、開發(fā)主義已開始遭到廣泛的質(zhì)疑和批判。也因此，當(dāng)中國開始向發(fā)達(dá)國家尋找有關(guān)“先進(jìn)城市”的理論和經(jīng)驗(yàn)的參照時，處于“后城市時代”的西方各種城市批判理論裹挾而入。

與此同時，在現(xiàn)實(shí)中國，隨著“舊城改造”、“城市更新”、“城市擴(kuò)展”等運(yùn)動的大規(guī)模展開，城市開發(fā)的空間公平問題很快受到了質(zhì)疑。另一方面，作為城市開發(fā)的基本方式，政府壟斷開發(fā)主導(dǎo)權(quán)和直接從城市開發(fā)獲利的基本制度也受到批評，“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動員”的政府角色、與開發(fā)資本聯(lián)手共謀暴利的政府行為，被認(rèn)為是導(dǎo)致住房不公、空間不公以及官員腐敗的最直接原因。

當(dāng)然，對于中國的城市開發(fā)體制、開發(fā)運(yùn)動而言，真正構(gòu)成價值觀念正面壓力的還在于：“住房不公”不僅會受到源自社會主義記憶的公平觀念的質(zhì)疑，同時還必然地會受到“住房權(quán)”這些“現(xiàn)代的”普遍價值的否定。早在1966年，居住作為基本人權(quán)的觀念就被表述在國際《人權(quán)公約》中(“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住宅，并能不斷改進(jìn)生活條件”)，而“住房保障”制度在今日世界各國也不僅是發(fā)達(dá)國家、且也是像前社會主義國家俄羅斯甚至印度這樣的發(fā)展中國家的社會保障的內(nèi)容之一。在這樣一些價值和制度的參照下，“為有錢人造房”、以級差地租原則重新安排各階層空間秩序、從而讓土地/空間利益最大化的中國的城市開發(fā)，不可避免會遇到來自公平正義的價值批判。

在實(shí)際操作層面，這些年來，城市開發(fā)在中國各地不僅遭遇到來自動遷居民、征地農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，還引發(fā)了業(yè)主以城市政府、開發(fā)商、物業(yè)公司為對象的維權(quán)運(yùn)動，以及年輕白領(lǐng)群體對高房價的抗議行動。以城市開發(fā)為背景的持續(xù)多年的各類民眾抗?fàn)幮袆?，不僅具有跨地域、跨階層等基本特征，而且其權(quán)益訴求行動在國內(nèi)外贏得了廣泛的同情和支持。

在此過程中，中央政府出于政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)均衡的國家需要，在扮演道義權(quán)威角色、強(qiáng)調(diào)公正價值(住房保障)的同時，一次次試圖以宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、政治增壓等方式來推動城市住房保障、控制城市房價。也就是說，中國的城市開發(fā)，無論是作為體制還是作為運(yùn)動，既缺乏相應(yīng)的價值支持，也缺乏必要的民意基礎(chǔ)，同時還承受著來自權(quán)力上層的政治壓力。

事實(shí)上，當(dāng)90年代“社會不公”成為一個突出的中國話題以來，“公平正義”一直是對中國政治制度、社會制度的演變起著特殊的壓力作用的影響要素。一方面，公平是這些年來經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會分化后中國知識界和一般民眾表達(dá)得最清晰和最具有一致性的價值訴求。與此同時，公平也是曾遭遇了歷史挫折、政治危機(jī)后的執(zhí)政黨必須抓住的合法性依據(jù)。這意味著國家權(quán)力為了獲得民眾“事實(shí)上的承認(rèn)”，就必須接受民眾的公平訴求為正義壓力。

這應(yīng)該成為我們理解中國城市開發(fā)的時代背景的一個重要角度——以犧牲住房公平、空間公平為代價、以經(jīng)濟(jì)效益為首位目標(biāo)的城市開發(fā)，自一開始就必須面對有關(guān)正當(dāng)性的質(zhì)疑。

城市政府的進(jìn)化路徑

在實(shí)踐中，城市政府為了推進(jìn)城市開發(fā)，會在國家根本制度提供的框架范圍內(nèi)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的操作性地方法規(guī)，以落實(shí)中央政府的政策性要求，同時也可能在國家制度的空白、模糊處，創(chuàng)制一些新的制度，來滿足城市開發(fā)的實(shí)際需要。而當(dāng)根本性制度或中央政府相關(guān)政策與城市政府開發(fā)實(shí)際需求相矛盾時，城市政府或者會在國家政策的邊緣、縫隙處打擦邊球。以求城市利益或自身集團(tuán)利益的最大化；或者會利用政策技巧，制定特殊的配套性政策，并不斷對其作出調(diào)整，從而可以在操作層面上實(shí)際解構(gòu)既有政策對城市開發(fā)的負(fù)面功能。

透過觀察城市動遷政策的多變性和政策操作的隨意性，一方面可以看到城市政府為追逐經(jīng)濟(jì)效率而以自身的利益為首位需要、必要時犧牲其他相關(guān)利益人的立場傾向。同時也可以看到。城市政府具有獲得足夠的經(jīng)營開發(fā)機(jī)會的制度便利和操作力。這種操作力既包括了靈活運(yùn)用各種權(quán)力/資源而操作政策，以達(dá)到其利益目標(biāo)的能力，同時也包括了政府抵制公平正義壓力的能力。

而在公平價值的壓力，城市開發(fā)如果缺乏必要的社會合理性，城市政府光憑既有的制度空間和政策操作能力，要大規(guī)模地動用國家資源，并長久抵擋來自市民、農(nóng)民以及中央政府的各方政治壓力，是困難的。從城市政府對動遷政策的操作技巧來看，城市開發(fā)的實(shí)施，還得益于某種工具理性原則：目的與手段的整合性，手段和程序的可計(jì)算性?；蛘咭部梢哉f，它得益于某種目標(biāo)合理性和形式，規(guī)則合理性。

但是，面對城市開發(fā)正當(dāng)性危機(jī)的城市政府，同樣也一直在致力于實(shí)質(zhì)合理性、即價值合理性資源的開拓。通過下表呈現(xiàn)的實(shí)例，有助于我們理解城市政府是如何采用各種價值觀念，制定開發(fā)規(guī)劃和相關(guān)政策，用以推進(jìn)城市開發(fā)運(yùn)動的。

不難看到，城市政府一直在致力于尋找相應(yīng)的價值資源，拓展合理性空間，以應(yīng)對來自公平價值的壓力。與城市開發(fā)運(yùn)動的批判者們相類似，作為城市開發(fā)運(yùn)動主導(dǎo)者的城市政府，同樣在不斷援引西方各種新城市理論所提供的觀念和路徑，加以改

造和運(yùn)用，一方面用以緩解來自公平正義以及各種“后現(xiàn)代”、“后城市”的城市批判理論的壓力，同時從全球化背景下的各國城市經(jīng)驗(yàn)中，尋取新的城市經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

在此過程中，城市規(guī)劃、建設(shè)的專業(yè)群體，以及各種“城市問題研究專家”、乃至城市開發(fā)運(yùn)動的批判者們，自覺或不自覺地扮演了重要的參與者角色。這些年來，各地城市政府直接主持或參與組織了各種主題和規(guī)模的國際或國內(nèi)的“城市論壇”，而在這樣的互動中，城市政府也表現(xiàn)出了整合專業(yè)知識分子群體、消解價值壓力的突出能力。

市民的補(bǔ)償愿望和動遷創(chuàng)傷

在城市開發(fā)的過程中，各地城市動遷居民多有悲壯的抗?fàn)幮袆?，但極少有成功阻止城市政府開發(fā)計(jì)劃的例子。在筆者看來，動遷居民普遍而激烈的抗?fàn)幮袆又允招跷?，不僅是因?yàn)槌鞘姓哂凶銐虻闹贫瓤臻g和操作政策的能力，也因?yàn)槭忻竦脑竿鸵蟛]有被真正轉(zhuǎn)化成足以抗衡城市開發(fā)合理性的正義壓力——社會成員沒能為自身的權(quán)益愿望和抗?fàn)幮袨橘x予足夠的價值正當(dāng)性，以抵制政府政策的合理性。

在目前的開發(fā)運(yùn)動中，“動遷居民”主要不是作為城市社會的權(quán)利主體，而只是作為住房的相關(guān)利益人，同城市政府以及開發(fā)商發(fā)生關(guān)系的。在這樣的關(guān)系中，動遷居民的另外一些身份被有意無意地忽略了。在筆者及其研究團(tuán)隊(duì)所調(diào)查的上海動遷戶中，大多數(shù)是退休職工或下崗職工(其中有不少是回城知青、按政策退休后回遷的原支援內(nèi)地建設(shè)人員等)。當(dāng)我們將城市開發(fā)放到城市社會結(jié)構(gòu)的演變脈絡(luò)中觀察，城市開發(fā)所觸及的顯然不僅是住宅，還有住房的分配制度。

從社會主義時期的住房福利配給，到住房市場化供給，在城市住房制度的這一轉(zhuǎn)變過程中，政府對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工依然保留了福利分房的待遇。但是，這樣的制度安排，始終將另外一些人排斥在公共住房資源的配給體系之外：作為城市住房貧困階層的棚戶簡屋區(qū)居民，或回城、回遷的知青等市民，他們中的絕大部分既沒有在社會主義單位制時期享受到住房福利配給的待遇，如今在公房私有化、住房供給市場化的過程中，又再次失去了獲得公共住房資源配給的機(jī)會。

在這些居民看來，他們幾十年來一直都還沒有等到“分房”機(jī)會，現(xiàn)在總算等到了。在他們這兒，作為住房供給政策，“動遷安置”與“單位分房”的性質(zhì)是具有延續(xù)性的。換句話說，他們的“補(bǔ)償”期待，并不只是對他們動遷房的折算價格的期待，而是對他們早應(yīng)該得到、但幾十年來一直沒有得到落實(shí)的社會主義住房福利的期待——這是一個作為歷史遺留問題的住房權(quán)益補(bǔ)償。這種補(bǔ)償，在上海80年代和90年代前期的動遷安置政策(按戶口人數(shù)實(shí)物配置)中，尚有一定的政策體現(xiàn)。但隨著90年代后期“點(diǎn)磚頭”式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的實(shí)施，貧困、擁擠的棚戶簡屋區(qū)居民又一次遭遇了住房不公的制度安排——面臨被擠下住房福利分配最后一班車的命運(yùn)。這就是90年代后期動遷糾紛激烈化的背景。

然而，無論是在動遷居民自己的動遷補(bǔ)償訴求中，還是在公共輿論，甚至在城市開發(fā)體制的相關(guān)批評中，“作為歷史遺留問題的補(bǔ)償”，始終沒有被正視為一個現(xiàn)實(shí)的住房不公問題，也沒有被轉(zhuǎn)換成質(zhì)疑開發(fā)體制功利本質(zhì)的公平正義壓力。

此外，按目前城市開發(fā)運(yùn)動背后的級差地租原則，老城區(qū)中缺乏住宅購買力的居民，大量地被安置到了城市邊緣地區(qū)甚至遠(yuǎn)郊地區(qū)。這樣的空間遷移，不僅讓動遷居民普遍感受到了身份地位下降性流動的創(chuàng)傷，現(xiàn)實(shí)生活中也造成了居住、工作、社交等種種困難。我們在對動遷安置基地居民的調(diào)查中可以感受到，許多居民心中充滿了意味復(fù)雜的人生受挫、生活失敗的怨憤情緒。但在國內(nèi)媒體上和學(xué)者的研究中，動遷居民對個人，家庭，鄰里的生活需求、心理感受以及認(rèn)同需求等等，很少被視為社會公平價值需求的內(nèi)容。人們在批判“社會不公”時，也沒能注意到居民們由于空間被剝奪而導(dǎo)致的生活困境，這種困境沒能形成足以否定社會開發(fā)體制合理性的價值資源。

動遷居民的抗?fàn)幮袆?，很多時候被他們自己以及城市政府、城市問題研究者們表述、理解為經(jīng)濟(jì)理性行為。不僅動遷居民自己缺乏相應(yīng)的表達(dá)，在公共輿論空間中，動遷居民的補(bǔ)償安置愿望、特別是城市下層動遷居民的住房利益訴求行動，也主要被闡述成一種經(jīng)濟(jì)利益的博弈行動。也就是說，城市大動遷破壞市民生活的非正義的一面，并沒有遭到充分的揭示。也因此，城市政府及相關(guān)動遷機(jī)構(gòu)，為了消解動遷安置工作所面臨的價值危機(jī)或現(xiàn)實(shí)障礙，通常采取“動遷工作的透明化、規(guī)范化”，或“提高動遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等應(yīng)對措施，很容易就可以為城市大動遷的繼續(xù)推進(jìn)找到相應(yīng)的社會合理性。

城市奇跡的主導(dǎo)者、共謀者

社會公平，是中國現(xiàn)行政治體制最原初的合法性基礎(chǔ)之一(消滅階級差別)，如前所述，它亦是現(xiàn)實(shí)中國社會對執(zhí)政黨構(gòu)成正義壓力的一個普遍價值。需要解釋的是：在城市開發(fā)過程中，社會的住房公平、空間公平的價值訴求以及市民的抗?fàn)幮袆?，何以在那么長的時間內(nèi)沒有能構(gòu)成足夠的正義壓力，從而有效改變動遷過程中權(quán)力、資本與市民的力量關(guān)系，并促使城市開發(fā)體制由經(jīng)濟(jì)型開發(fā)轉(zhuǎn)為社會型開發(fā)?

誠然，期望陷入住房困境的動遷居民能夠?qū)⒆陨淼纳钤竿?、住房利益訴求直接擴(kuò)展為改變制度的政治運(yùn)動，這樣的想法多少屬于不切現(xiàn)實(shí)的公民社會想象?！柏灤┯诖蟛糠謿v史過程的大多數(shù)從屬階級極少能從事公開的、有組織的政治行動，那對他們來說過于奢侈。換言之，這類運(yùn)動即使不是自取滅亡，也是過于危險的?！彼麄兏P(guān)注的，是如何使“制度的不利”降到最低。

而具有相應(yīng)組織化行動能力的知識分子、中產(chǎn)階層，在今天的中國城市，亦缺乏以正式的、組織化的政治活動來變革制度的政治／法律空間。盡管如此，在今天的中國，事實(shí)上，各種社會成員并沒有自外于制度變遷的過程。一方面，社會成員普遍習(xí)慣于以非正式的日常反抗形式來解構(gòu)制度；與此同時，知識人也通過扮演幕僚、專家或批評者的角色，參與意識形態(tài)、價值規(guī)范的生產(chǎn)和運(yùn)作過程。

我們可以看到，在目前中國城市開發(fā)制度形成和開發(fā)運(yùn)動持續(xù)展開的過程中，圍繞城市開發(fā)的正當(dāng)性、合理性，城市開發(fā)的主導(dǎo)者一直在不遺余力將開發(fā)主義塑造成新的意識形態(tài)：在一輪又一輪的土地開發(fā)、拆遷建設(shè)中，由強(qiáng)大的傳媒支持、有各路知識人參與的宣講行動一直都在進(jìn)行。

與此相對照，市民關(guān)于居住生活的權(quán)益訴求和博弈行動，卻主要被限制在有限的意義空間中，被闡釋為“住房面積”、“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等經(jīng)濟(jì)利益問題。在圍繞動遷安置的價值規(guī)范情景中，開發(fā)者與市民所享有的知識和思想的資源及其運(yùn)作能力是完全不對等的：城市開發(fā)的主導(dǎo)者可以輕而易舉地調(diào)動知識界的頭腦庫，而行動者往往陷于道德資源匱乏的無助境地。

作為城市開發(fā)主導(dǎo)者的政府、以及作為重要參與者的投資者、知識人群體和市民，在生產(chǎn)空間秩序的同時，也在生產(chǎn)著相應(yīng)的社會秩序和價值規(guī)范體系。在此過程中，不僅在社會沖突的現(xiàn)場，就是在遠(yuǎn)離行動的知識領(lǐng)域內(nèi)部，知識人群體亦似乎缺乏與中國現(xiàn)實(shí)真問題相對接的沖動。

現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)中國的城市開發(fā)體制形成、市民抵制住房不公／空間不公的都市運(yùn)動興起的時候，權(quán)力不僅具有運(yùn)作政策技巧的足夠的能力，同時也已經(jīng)掌握了運(yùn)作意識形態(tài)、消化專業(yè)知識、同時將知識人群體隔離于社會運(yùn)動的一整套嫻熟的技巧。這種情況，不可避免地影響到行動者們在與權(quán)力博弈的過程中凝聚公平正義壓力的現(xiàn)實(shí)可能。