試論我國礦政管理核心的轉(zhuǎn)變

鮑瑛茹 靳巍巍

摘要:礦政管理的核心,不僅僅是因為其本身的重要性,更重要的是對礦政管理的其他方面的工作具有輻射、引導(dǎo)和帶動等作用,同時也是由國內(nèi)外礦業(yè)的形勢所決定。文章在介紹礦業(yè)權(quán)管理概況以及其成為礦政管理核心的時代性基礎(chǔ)上,分析了礦產(chǎn)資源儲量管理在新形勢下作為礦政管理核心的必然性。

關(guān)鍵詞:礦政管理;礦業(yè)權(quán)管理;礦產(chǎn)資源儲量管理

中圖分類號:F426.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)18-0088-02

礦政管理是國家行政管理的重要組成部分,也是國家行政管理的一種特殊形式。它是指國家地質(zhì)礦產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依據(jù)憲法和法律法規(guī)的規(guī)定,在國家授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi),管理地質(zhì)礦產(chǎn)勘查、開發(fā)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)活動中的社會公共事務(wù)的行為。[1]礦政管理工作的核心是在一定的歷史條件下形成的,是由當(dāng)時我國的具體國情和礦業(yè)行業(yè)的具體形勢所決定的,某項工作能否成為礦政管理的核心在很大程度上是取決于某個歷史階段礦政管理工作的主要任務(wù)、具體國情以及整個國際形勢。所以礦政管理核心的內(nèi)容存在一定的階段性和動態(tài)性。

1礦業(yè)權(quán)管理概述

1.1礦業(yè)權(quán)的概念

從嚴(yán)格意義上講,“礦業(yè)權(quán)”這個詞語在我國只是學(xué)術(shù)界討論所需,因為“礦業(yè)權(quán)”并不是法律上的概念。僅僅在一些部門法規(guī)、辦法中出現(xiàn)過“礦業(yè)權(quán)”字樣,比如:2003年《青海省礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓暫行辦法》中的“探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)”。值得注意的是《中國黃金報》在2007年11月20號的報道中稱:正在積極修訂的《礦產(chǎn)資源法》中有望增加探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容。

也正是由于法律對“礦業(yè)權(quán)”沒有明確的規(guī)定,所以到目前為止學(xué)術(shù)界對“礦業(yè)權(quán)”的描述可謂是“仁者見仁、智者見智”,尚未形成統(tǒng)一的觀點。

觀點一:礦業(yè)權(quán)完全等同于礦權(quán)

礦業(yè)權(quán)簡稱為礦權(quán),是指探采人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源,取得礦產(chǎn)品,并排除他人干涉的權(quán)利(崔建遠(yuǎn),2004)。

觀點二:礦業(yè)權(quán)隸屬于礦權(quán)

礦業(yè)權(quán)就是探礦權(quán)和采礦權(quán),是取得勘查和開采資格的探礦采礦企業(yè)依照法律程序申請取得的探礦權(quán)和采礦權(quán)。而礦權(quán)是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)以及由該所有權(quán)所派生出來的礦業(yè)權(quán)組成(張凡勇,2003)。

觀點三:礦業(yè)權(quán)是礦權(quán)的狹義解釋

礦權(quán)有廣義和狹義之分。廣義上的礦權(quán)包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及由此派生的礦業(yè)權(quán);狹義的礦權(quán)則僅指礦業(yè)權(quán),具體包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。所謂探礦權(quán),是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi),勘查礦產(chǎn)資源并優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利。所謂采礦權(quán),是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi),開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利(王然然,2006)。

觀點四:礦業(yè)權(quán)存在的異

對于礦業(yè)權(quán)是否有存在的必要性,有些學(xué)者提出了自己的看法和解釋。有的學(xué)者認(rèn)為礦權(quán)容易被理解為礦產(chǎn)資源所有權(quán),而“礦業(yè)權(quán)”又容易與礦業(yè)的產(chǎn)權(quán)混淆,因此,提出一個新名詞“礦地產(chǎn)權(quán)”。指出“礦地產(chǎn)權(quán)”是以連成一體的礦產(chǎn)和礦產(chǎn)地為載(客)體的財產(chǎn)權(quán),是由礦產(chǎn)地所有權(quán)和礦產(chǎn)所有權(quán)共同派生出的物權(quán)(唐咸正,1997);還有的學(xué)者認(rèn)為將不同性質(zhì)的探礦權(quán)和采礦權(quán)合并為礦業(yè)權(quán),具有不合理性,根據(jù)平等的民事物權(quán)與強(qiáng)制的行政公權(quán)關(guān)系,通過對探礦權(quán)和采礦權(quán)的實質(zhì)分析,可以凸顯“礦業(yè)權(quán)”的虛無性。虛無的礦業(yè)權(quán)設(shè)置,違反了物權(quán)法原則,又阻礙了礦產(chǎn)資源合理利用的法治進(jìn)程(康紀(jì)田,2006)。

但是文章認(rèn)為第三種觀點相對其他幾種,能更好的概括礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)之間的關(guān)系和內(nèi)含。故在文章中涉及到礦業(yè)權(quán)方面的描述均是以此為根據(jù)。

1.2礦業(yè)權(quán)管理的內(nèi)容

1997年1月1日修改后的《礦產(chǎn)資源法》的實施,以及隨后在1998年2月三個配套法規(guī)即:《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的出臺,為我國礦業(yè)權(quán)管理提供了法律支持,使得我國礦業(yè)權(quán)管理工作有了真正意義上的可操作性的規(guī)章遵循。

我國礦業(yè)權(quán)管理的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:①界定礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)、時間與空間限制;②設(shè)定取得礦業(yè)權(quán)的資格、條件和程序;③界定礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利與義務(wù);④受理礦業(yè)權(quán)申請,審批并授予礦業(yè)權(quán);⑤征收管理礦業(yè)權(quán)使用費;⑥礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更和注銷的管理;⑦管理由國家投資形成的礦產(chǎn)地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓;⑧保護(hù)合法的礦業(yè)權(quán)等。

2礦業(yè)權(quán)管理成為礦政管理核心的時代性

隨著改革開放的不斷深入,計劃經(jīng)濟(jì)時代的礦業(yè)管理模式不斷受到?jīng)_擊,為了能很好的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國政府初步建立了礦產(chǎn)資源管理制度和礦業(yè)權(quán)市場規(guī)則,礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)容也從直接組織、干預(yù)地勘單位和礦山企業(yè)的勘查、開采活動逐步轉(zhuǎn)為以礦業(yè)權(quán)管理為核心?？梢哉f在當(dāng)時礦業(yè)權(quán)管理成為礦政管理核心具有一定的時代性。

首先,修改后的《礦產(chǎn)資源法》以及隨后三個法規(guī)的相繼出臺,對礦業(yè)權(quán)管理提出了新的要求。

1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》是一個劃時代文件,從根本上結(jié)束了建國以來礦業(yè)長期處于無法可循的狀態(tài),但是由于受到體制和歷史的局限,法律條文過于籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng),譬如雖然有“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采”,但是探礦權(quán)和采礦權(quán)的財產(chǎn)屬性不明確,導(dǎo)致了“有償”只能是一個原則,形同虛設(shè),根本沒有付諸實施。隨著新礦法的頒發(fā),我國實現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)管理手段從行政到經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,礦業(yè)權(quán)的取得從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變,礦政管理核心由地質(zhì)隊的資料管理向礦業(yè)權(quán)管理的轉(zhuǎn)變。

其次,政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整,使得礦業(yè)管理漸漸從分散管理轉(zhuǎn)為相對集中管理。

改革開放初期,我國的礦業(yè)隊伍處于分割管理的狀態(tài),使得工作的開展困難重重,雖然在各級政府不斷的努力中都有了很好的改善,但是,機(jī)構(gòu)改革和政府職能的理順迫在眉睫。1998年3月12日,全國人大一次會議通過了組建國土資源部的決定,這標(biāo)志著我國實現(xiàn)國土資源管理的 “大統(tǒng)一”管理。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》,對礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的治理整頓成為新組建的國土資源部的一項最主要的工作,那么在當(dāng)時礦業(yè)秩序混亂的狀態(tài)下,礦業(yè)權(quán)管理自然會成為工作重心。

最后,從實際的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序看,當(dāng)時混亂的狀態(tài)需要政府加快治理步伐。

計劃經(jīng)濟(jì)時代的礦業(yè)權(quán)管理模式,在80年代受到了初次沖擊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般地出現(xiàn),形成了不同投資主體的礦業(yè)企業(yè)。星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有礦山企業(yè)在資源取得上出現(xiàn)了不可調(diào)和的沖突,我國第一次面臨復(fù)雜的礦業(yè)權(quán)問題。[2]隨著改革開發(fā)的不斷深入,礦政管理的內(nèi)容、運行方式以及格局不斷暴露出與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題,為了能很好的維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益,盡快建立完善的礦業(yè)權(quán)制度和整頓礦業(yè)權(quán)市場秩序,成為了礦政管理核心工作的必然選擇。

321世紀(jì)我國礦政管理核心轉(zhuǎn)變的必然性

所謂礦政管理的核心,應(yīng)該是整個礦政管理工作的一項重要的中心工作,它之所以成為礦政管理的核心,不僅在于它本身的重要性,還在于它對礦政管理其他方面的工作也具有引導(dǎo)、輻射、帶動和促進(jìn)作用。[3]礦產(chǎn)資源儲量管理是礦政管理工作的一項重要的基礎(chǔ)工作,國土資源部在全國礦政管理工作中明確指出“礦產(chǎn)資源儲量管理是地礦行政管理的重要基礎(chǔ),貫穿于整個地礦行政管理當(dāng)中,是礦政管理走上科學(xué)化、規(guī)范化的基本標(biāo)準(zhǔn)”。

①礦產(chǎn)資源儲量管理能為國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控提供服務(wù)。摸清礦產(chǎn)資源的家底,是我國進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理儲量的基礎(chǔ)工作。礦產(chǎn)資源的儲量是政府實施宏觀調(diào)控、資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用的重要基礎(chǔ)信息。礦產(chǎn)資源儲量管理工作的中心是“儲量”,這也就是意味著,在開展礦產(chǎn)資源儲量管理工作的過程中,不僅要準(zhǔn)確地、動態(tài)地掌握礦產(chǎn)資源質(zhì)量、數(shù)量及其較準(zhǔn)確的分布情況,而且也要根據(jù)國際形勢的變動,及時掌握這些礦產(chǎn)資源的價值構(gòu)成、礦產(chǎn)品的價格變動,從而通過各種宏觀調(diào)控措施,來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用,保證我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

②礦產(chǎn)資源儲量管理能為社會高效率地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源提供信息服務(wù)。為了使我國礦業(yè)行業(yè)能更快地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐,隨著我國礦業(yè)投資主體和投資資本的多元化,我國政府的工作中心應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性、公益性的地質(zhì)工作,而進(jìn)一步的勘查和開采工作將由社會投資來進(jìn)行。為了保證社會投資勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源和我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,政府管理部門必然要提供相關(guān)礦產(chǎn)資源信息服務(wù),從而正確引導(dǎo)礦業(yè)投資主體能按照政府的要求進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開發(fā)工作。[4]

③礦產(chǎn)資源儲量管理對于礦政管理其他方面具有重要作用。礦產(chǎn)資源的儲量與《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦政管理的主要內(nèi)容有著一定的聯(lián)系。首先,礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃的目的就是使礦產(chǎn)資源高效集約利用,提高經(jīng)濟(jì)效益,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,但如果沒有一個清晰、準(zhǔn)確的礦產(chǎn)資源家底,所要規(guī)劃的對象就是不準(zhǔn)確的,甚至是虛無的,那么目的的實現(xiàn)就根本無從談起。其次,如果礦產(chǎn)資源儲量管理過程中不能很清楚的界定某種礦產(chǎn)資源的空間賦存狀況、礦石品位級別以及勘查開發(fā)條件,沒有一個科學(xué)客觀的礦產(chǎn)資源儲量經(jīng)濟(jì)價值性描述、地質(zhì)控制程度的量以及可被公認(rèn)的勘查開發(fā)可行性分析報告,那么就不可能進(jìn)入礦政管理的程序,更不能為有意投資者進(jìn)行開發(fā)利用。再次,礦業(yè)權(quán)的授予評估和監(jiān)管以及各種費用的征收,其最根本的依據(jù)則是準(zhǔn)確、清楚的礦產(chǎn)資源的儲量,如果沒有一個具體化的儲量那么其他行為的運作將沒有任何價值和意義。

4結(jié) 語

在新時期,礦政管理部門要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),立足國情,創(chuàng)新管理理念,充分認(rèn)識到礦產(chǎn)資源儲量管理在保證社會主義社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展中的重要地位。無論從完善立法方面還是具體實踐過程中相關(guān)主管部門都應(yīng)將礦產(chǎn)資源儲量管理逐步納入礦政管理工作的主流程。

參考文獻(xiàn):

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[3] 邵厥豐.儲量管理是礦政管理的基礎(chǔ)--關(guān)于礦政管理核

心的思考[J].中國礦業(yè)報,2009,(3).

[4] 胡綱.礦權(quán)市場中的儲量管理[J].中國礦業(yè),2005,(11).