城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

張 洋 苗天青

摘要:城市規(guī)劃如何控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),一直是各地政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商探索及關(guān)注的焦點(diǎn)?？偨Y(jié)國(guó)外先進(jìn)國(guó)家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃規(guī)劃控制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制中存在的問(wèn)題提出建立健全城市規(guī)劃法律法規(guī),完善城市管理工作,實(shí)行多種開(kāi)發(fā)控制方式,強(qiáng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制中公眾參與的作用等對(duì)策。

關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃;房地產(chǎn)開(kāi)發(fā);國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào):F293.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0169-03

城市規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖,是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)則是城市規(guī)劃的落腳點(diǎn),通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)城市進(jìn)行拓展與更新,對(duì)改善城市景觀、提高居住環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。應(yīng)該說(shuō),城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的有效控制,能夠保證城市發(fā)展與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一。但現(xiàn)實(shí)中因城市規(guī)劃的公益性和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的私益性矛盾,造成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)違反城市規(guī)劃現(xiàn)象突出,從而導(dǎo)致規(guī)劃失控,對(duì)城市建設(shè)與發(fā)展造成嚴(yán)重危害。因此,加強(qiáng)城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制是城市健康發(fā)展的必然要求。

1城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)控制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)上百年的發(fā)展和完善,都形成了與各自國(guó)情相適應(yīng)的城市規(guī)劃管理體系,從而能有效地控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。他們較為完善的開(kāi)發(fā)控制手段對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。

1.1英國(guó)城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制

英國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃管理主要包括開(kāi)發(fā)控制、政策指引、土地儲(chǔ)備和公眾參與等內(nèi)容。

1.1.1 開(kāi)發(fā)控制

英國(guó)的開(kāi)發(fā)控制包括:規(guī)劃申請(qǐng)、規(guī)劃許可、規(guī)劃上訴、規(guī)劃協(xié)議和規(guī)劃執(zhí)法等。在英國(guó),開(kāi)發(fā)的定義不僅指建造、工程和采掘等物質(zhì)性作業(yè),還包括土地和建筑物的用途變更。

開(kāi)發(fā)控制可以從容量控制和空間控制兩個(gè)角度來(lái)看。綠帶政策是容量控制的主要方式,它試圖在保護(hù)自然景觀特征、提供公共休閑與支持農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間做出平衡。綠帶的主要目的是制止大城市建成區(qū)的無(wú)限制蔓延,保護(hù)城市周圍的鄉(xiāng)村不被蠶食,保護(hù)歷史城市所固有的特征。從開(kāi)發(fā)的空間控制上看,1944年大倫敦規(guī)劃提出圈層式結(jié)構(gòu),即疏解內(nèi)城、控制近郊、限制蔓延、開(kāi)發(fā)遠(yuǎn)郊,內(nèi)層圈的增長(zhǎng)躍遷到最外圈。這是很多大城市發(fā)展到一定階段后經(jīng)常采用的空間控制方式,它有效地引導(dǎo)了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的空間布局和發(fā)展方向,從而達(dá)到了對(duì)城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)下的城市總體空間結(jié)構(gòu)的控制[1]。

1.1.2政策引導(dǎo)

政策引導(dǎo)是關(guān)于某些專項(xiàng)規(guī)劃公布的一系列引導(dǎo)性政策和技術(shù)要求,闡明政府在某一階段上對(duì)地方城市規(guī)劃事物的觀點(diǎn)和原則,它幾乎涉及到規(guī)劃事務(wù)的各個(gè)層次和方面。在英國(guó),這一系列政策引導(dǎo)是通過(guò)公眾磋商和討論而產(chǎn)生的,沒(méi)有立法,只是政府的建議性文件,但在地方規(guī)劃中都能很好地落實(shí)。這些直接影響著地方開(kāi)發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容,是各地規(guī)劃控制和實(shí)施方面的實(shí)質(zhì)依據(jù)之一。

1.1.3土地儲(chǔ)備

城市土地儲(chǔ)備也是政府控制城市開(kāi)發(fā)的一種重要手段。英國(guó)的哈羅德·B.敦克利認(rèn)為,土地儲(chǔ)備是政府在沒(méi)有需要前先獲取相當(dāng)面積的土地,最后將其釋放到市場(chǎng),用做與規(guī)劃目的一致的開(kāi)發(fā)手段。他認(rèn)為,土地儲(chǔ)備對(duì)于土地所有權(quán)及地價(jià)有重要意義,是一種強(qiáng)有力的控制技術(shù),通過(guò)購(gòu)買土地尤其是城市邊緣的土地,將其儲(chǔ)備起來(lái),在城市擴(kuò)張時(shí),政府可以通過(guò)附加在土地上的使用特性、區(qū)位、密度和出讓時(shí)機(jī),利用規(guī)劃做引導(dǎo),使公共政策可不依賴私有土地市場(chǎng)而直接控制開(kāi)發(fā)。

1.1.4公眾參與

英國(guó)于1968年首次將公眾參與行為作為一項(xiàng)法定的制度[2]。在結(jié)構(gòu)規(guī)劃編制中,公眾參與采取“公眾評(píng)議”這種方式,在完成公眾評(píng)議之后,結(jié)構(gòu)規(guī)劃呈報(bào)中央政府的主管部門,并附上公眾評(píng)議的詳細(xì)內(nèi)容,經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后,結(jié)構(gòu)規(guī)劃具有法律效力,作為地方規(guī)劃的依據(jù)。在地方規(guī)劃的編制過(guò)程中,首先要對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行宣傳,使社會(huì)各方有機(jī)會(huì)了解規(guī)劃和發(fā)表意見(jiàn);接著規(guī)劃部門公布規(guī)劃,進(jìn)行公眾質(zhì)詢,規(guī)劃部門要分析各方意見(jiàn)并進(jìn)行溝通,試圖解決分歧,否則就要舉行公眾聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)證會(huì)中規(guī)劃監(jiān)察員的建議、地方規(guī)劃部門的決策以及對(duì)地方規(guī)劃的任何重要修改都要公布于眾?？偟膩?lái)說(shuō),英國(guó)的公眾參與已建立起較為完善的組織機(jī)構(gòu)和組織方式,公眾參與的整個(gè)程序通過(guò)法律的形式明確下來(lái)。

1.2美國(guó)城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制

城市規(guī)劃在美國(guó)起始于20世紀(jì)初,是城市發(fā)展與進(jìn)步的重要工具。美國(guó)城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制主要體現(xiàn)在分區(qū)制和成長(zhǎng)管理。

1.2.1分區(qū)控制

分區(qū)制是在遵循總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,將土地劃分為一系列不同的區(qū)塊,分別作為居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū),除特殊情況外,通常不可以混雜。在發(fā)展控制方面,分區(qū)制是地方政府影響土地開(kāi)發(fā)的最主要手段。地方政策制定和執(zhí)行區(qū)劃規(guī)則的權(quán)力主要源自于政府的行政權(quán)力。區(qū)劃法規(guī)確定了地方政府轄區(qū)內(nèi)所有地塊的土地使用、建筑類型及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。再分區(qū)制:是一種對(duì)土地地塊劃分的法律過(guò)程,它是在分區(qū)制的基礎(chǔ)上,對(duì)土地的使用做出進(jìn)一步的細(xì)分,主要是將大的地塊劃分成尺寸較小的建設(shè)地塊,以滿足地塊產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要[3]。分區(qū)制與再分區(qū)制都是為實(shí)現(xiàn)城市土地的有效利用。

1.2.2成長(zhǎng)管理

20世紀(jì)60年代,美國(guó)許多城市都面臨著因城市蔓延而引發(fā)的城市問(wèn)題。成長(zhǎng)管理是為了實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境等多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展,通過(guò)城市土地的綜合利用,提高土地利用率,使城市增長(zhǎng)達(dá)到一種最優(yōu)的狀態(tài)。美國(guó)的成長(zhǎng)管理措施主要有:一是公共設(shè)施配套。成長(zhǎng)管理的一個(gè)顯著特征就是對(duì)土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)行綜合的管理,而這種管理的一個(gè)有效措施就是要求土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行公共設(shè)施的配套。二是總量管制。這是管制地區(qū)發(fā)展速度的措施,通過(guò)“量”的配置,限制建設(shè)用地的開(kāi)發(fā),以達(dá)到保護(hù)土地資源并限制城市人口的目的。三是分期分區(qū)發(fā)展。分期分區(qū)發(fā)展是為了適當(dāng)而有效地提供公共設(shè)施,通過(guò)控制開(kāi)發(fā)地區(qū)的公共設(shè)施來(lái)控制城市發(fā)展的區(qū)位和時(shí)序。四是設(shè)立成長(zhǎng)管制區(qū)。通過(guò)設(shè)立成長(zhǎng)管制區(qū),引導(dǎo)城市發(fā)展到適當(dāng)?shù)牡貐^(qū),在管制區(qū)內(nèi)允許土地開(kāi)發(fā),并提供適當(dāng)充足的公共設(shè)施,管制區(qū)外則限制開(kāi)發(fā)[4]。

1.3新加坡城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的控制

新加坡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃管理的內(nèi)容主要包括支付開(kāi)發(fā)費(fèi)、發(fā)展管制和建筑管制。

1.3.1支付開(kāi)發(fā)費(fèi)

新加坡是一個(gè)土地資源極其匱乏的島國(guó),為了加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源的有效控制,除了法定的開(kāi)發(fā)控制,政府還通過(guò)強(qiáng)制征地的手段,把大部分土地收歸國(guó)有。根據(jù)1964 年規(guī)劃法令的修正案,凡經(jīng)規(guī)劃部門允許,可以變更原來(lái)的規(guī)劃條件(包括開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和區(qū)劃用途),但必須支付相應(yīng)的開(kāi)發(fā)費(fèi),目的是將由此帶來(lái)的土地增值收歸國(guó)有,又使開(kāi)發(fā)控制具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和針對(duì)性[5]。

1.3.2發(fā)展管制和建筑管制

新加坡是一個(gè)法制的國(guó)家,政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法辦事和按照法定程序作業(yè),科學(xué)、詳細(xì)和透明度高的城市規(guī)劃以及有關(guān)法規(guī)為政府管理機(jī)構(gòu)和發(fā)展商提供了共同遵守的發(fā)展準(zhǔn)則。新加坡城市建設(shè)管理分為發(fā)展管制和建筑管制兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行,從宏觀的土地使用和布局,到微觀的建筑設(shè)計(jì)、建筑安全、建筑施工以及維護(hù)都有一整套完善的管理過(guò)程。市區(qū)重建局的發(fā)展管制署和公共工程局的建筑管制署分別負(fù)責(zé)發(fā)展管制和建筑管制。

1.4國(guó)外房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制的經(jīng)驗(yàn)

1.4.1完善的法規(guī)是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制的前提

沒(méi)有完整的規(guī)劃法規(guī)體系,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制也無(wú)從談起。從英、美、新來(lái)看,隨著地方政府結(jié)構(gòu)的變化,都逐步建立健全了與之相適應(yīng)的城市規(guī)劃法律法規(guī),從法律的角度規(guī)定了城市規(guī)劃管理者與開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)與義務(wù),這也為開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制提供了前提。

1.4.2規(guī)范的管理是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制的關(guān)鍵

政府履行規(guī)劃管理的方式是以法治為核心,建立相應(yīng)的規(guī)劃管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。首先,擁有完善的城市規(guī)劃管理體系,注重規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的建設(shè),力求部門之間各司其職、協(xié)調(diào)合作,推動(dòng)城市規(guī)劃的科學(xué)化管理;其次,具備一套公開(kāi)、透明的監(jiān)管系統(tǒng),管理的主體也打破了政府一家主導(dǎo)的狀況,形成了贏利性企業(yè)、非政府組織和公眾共同參與的新局面。

1.4.3多樣化的方式是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制基礎(chǔ)

規(guī)劃控制方式的多樣化是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有序發(fā)展的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)各自的特點(diǎn)制定出各具特色的控制方式。在英國(guó),開(kāi)發(fā)控制包括:規(guī)劃申請(qǐng)、規(guī)劃許可、規(guī)劃上訴、規(guī)劃協(xié)議和規(guī)劃執(zhí)法等;新加坡的發(fā)展管制以及建筑管制為管理方與開(kāi)發(fā)方提供了一套共同遵守的法則,而通過(guò)付費(fèi)限制城市規(guī)劃的隨意更改則是其規(guī)劃控制方式的一大亮點(diǎn);美國(guó)的分區(qū)制和再分區(qū)制是通過(guò)對(duì)土地的劃分以及細(xì)分,共同實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地分區(qū)利用的目標(biāo)。

1.4.4完善的公眾參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制的保證

自20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始,公眾參與在西方社會(huì)中成為城市規(guī)劃的重要組成部分,它通過(guò)權(quán)力的分配真正影響到城市規(guī)劃成果。公眾參與具有法律保障,參與方式多樣,并且在規(guī)劃的不同階段參與方式也有所不同。城市規(guī)劃從策劃、修編、實(shí)施、管理,每一階段,每個(gè)環(huán)節(jié),都發(fā)動(dòng)和吸納公眾積極參與,集思廣益,保證了規(guī)劃控制的有效性。

2我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)控制中存在的問(wèn)題

我國(guó)目前現(xiàn)行法規(guī)是從2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,這部新規(guī)劃法確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本的立法思想,突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性和公共服務(wù)職能,建立了清晰的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃制定程序,但是,在高速發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)背后,開(kāi)發(fā)活動(dòng)背離城市規(guī)劃的制約和管制,產(chǎn)生了過(guò)度性開(kāi)發(fā)、隨意開(kāi)發(fā)等一系列嚴(yán)重問(wèn)題。

2.1缺乏健全的法律支撐

首先,在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)以后,各個(gè)地方由于各種原因,地方制定的城市規(guī)劃法規(guī)不能跟隨之做出及時(shí)調(diào)整,普遍覆蓋面小,配套不健全,甚至有沖突,致使許多情況下規(guī)劃無(wú)依據(jù),覆蓋有盲點(diǎn),可以鉆空子;制度建設(shè)緩慢,往往是就事論事,沒(méi)有前瞻性,現(xiàn)實(shí)中存在著“合理不合法”,“合法不合理”現(xiàn)象,執(zhí)法依據(jù)不足,在具體操作中存在著執(zhí)行難的問(wèn)題。

其次,城鄉(xiāng)規(guī)劃法作為主干法,本身存在內(nèi)容的缺失。例如,我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法只規(guī)定了城市規(guī)劃行政主管部門的權(quán)力和職責(zé),缺少對(duì)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的單位和人的權(quán)力和職責(zé)的明文規(guī)定,開(kāi)發(fā)商在沒(méi)有明確自身的權(quán)職情況下,很可能為了追求利益最大化,鉆法律空子。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全以及投資主體多元化,編制完善的法律法規(guī)迫在眉睫。

2.2規(guī)劃管理工作存在疏漏

城市規(guī)劃管理部門在各設(shè)市城市歸屬部門不一,并且規(guī)劃管理部門的名稱也五花八門?，F(xiàn)實(shí)中,在追求收益的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下,往往會(huì)出現(xiàn)一些地段內(nèi)的過(guò)度開(kāi)發(fā)(主要見(jiàn)之于商業(yè)服務(wù)類用地和居住用地)與隨意性開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。政府城市規(guī)劃監(jiān)管部門缺乏一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊(duì)伍和遍及社會(huì)各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),在面對(duì)這種背離規(guī)劃的開(kāi)發(fā)行為時(shí)懲處力度不夠,造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)虛置化的結(jié)果,難以使規(guī)劃真正實(shí)施,落到實(shí)處。同時(shí),由于對(duì)于細(xì)則的實(shí)施不夠重視,難免破壞規(guī)劃的整體要求,最終造成對(duì)城市景觀破壞導(dǎo)致城市文化的日益衰落、公共設(shè)施開(kāi)發(fā)不足等問(wèn)題。

2.3控制方法單一

目前,我國(guó)規(guī)劃控制體系不論是在控制內(nèi)容、還是控制方法上都較為單一?？刂苾?nèi)容主要是由指標(biāo)構(gòu)成的,控制方法的實(shí)現(xiàn)主要依賴于用指標(biāo)值進(jìn)行數(shù)量的控制。只有少數(shù)對(duì)位置和范圍的控制依賴于部分定位線控制來(lái)實(shí)現(xiàn)。單一的控制方式使規(guī)劃控制的時(shí)效性與靈活性經(jīng)常受到質(zhì)疑并成為目前規(guī)劃控制編制與操作中的一大難點(diǎn)?？v觀我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃控制方法,無(wú)論在技術(shù)層面,還是在制度方面都存在一些不足。如何對(duì)城市的土地進(jìn)行更有效、合理的規(guī)劃控制,滿足房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)隨市場(chǎng)變動(dòng)的靈活性及城市發(fā)展本身所具備的多樣性的需求,成為迫切需要思考和解決的問(wèn)題。

2.4公眾參與機(jī)制問(wèn)題重重

盡管新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強(qiáng)化了公眾參與環(huán)節(jié),但還存在不少問(wèn)題:第一,公眾參與的意識(shí)薄弱,公眾參與規(guī)劃的要求仍停留在與自身小環(huán)境密切相關(guān)的事務(wù)上,而對(duì)與城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相關(guān)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)還未表現(xiàn)出足夠的熱情[6];第二,城鄉(xiāng)規(guī)劃作為法律地位的文件,其規(guī)劃制定過(guò)程中缺乏公眾參與,而公共參與則是規(guī)劃成果合法性的基礎(chǔ);第三,參與—反饋—再參與的機(jī)制并沒(méi)有形成,新城鄉(xiāng)規(guī)劃法中沒(méi)有規(guī)定具體哪些信息可以向公眾公開(kāi),哪些不可以公開(kāi);第四,公眾參與缺乏法律保障。由于現(xiàn)行的法規(guī)中沒(méi)有將公眾參與納入具體的城市規(guī)劃方案編制審批、規(guī)劃申請(qǐng)以及違章建設(shè)監(jiān)督的程序中,公眾參與規(guī)劃在程序上的缺失造成參與的隨意性;第五,公眾參與的程度存在地區(qū)差異,這主要是由各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不同造成的。

3完善我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制的對(duì)策

3.1建立健全城市規(guī)劃法律法規(guī)

針對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀,有必要建立健全法律法規(guī)。

首先,完善地方性法規(guī)以及配套法律法規(guī)。這是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)以及配套法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃法的組成部分,對(duì)于地方規(guī)劃法的宗旨、規(guī)劃的制定與實(shí)施,建設(shè)用地、建設(shè)工程、市政工程的規(guī)劃管理,以及監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等都是在城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施的背景下制定的。因此,在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施后,《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》以及有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章需要根據(jù)主干法的規(guī)定及時(shí)進(jìn)行修訂、完善,以保持城鄉(xiāng)規(guī)劃法制的統(tǒng)一。

其次,城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上有待進(jìn)一步完善,對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法中欠明確具體的內(nèi)容加以細(xì)化。對(duì)于規(guī)劃立法中一部分由于條款本身表述的含義不清,造成操作性不強(qiáng)的情況應(yīng)當(dāng)有必要地通過(guò)法的解釋來(lái)予以明確。對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)人和建設(shè)單位可能存在的某些問(wèn)題,作為規(guī)劃法主干法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法必須對(duì)建設(shè)人以及建設(shè)單位開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行明文規(guī)定,明確其權(quán)利與職責(zé),哪些是可為的哪些是不可為的,維護(hù)開(kāi)發(fā)商權(quán)益的同時(shí)又從法律角度限制其行為活動(dòng)。

3.2完善城市管理工作

首先,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),明確評(píng)審機(jī)構(gòu),有效行使監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利;其次,在編制體系方面,準(zhǔn)確指出編制體系的重點(diǎn),協(xié)調(diào)上下層次的規(guī)劃,保證在時(shí)序上形成有效銜接;接著,要重視實(shí)施細(xì)節(jié),一部法律法規(guī)再完整,仍然需要在實(shí)際中具體的工作落到實(shí)處。在執(zhí)法過(guò)程中要始終突出一個(gè)“嚴(yán)”字,執(zhí)法如山,毫不例外。我國(guó)在逐步實(shí)現(xiàn)法制化管理,不僅要完善法制建設(shè),同時(shí)還要嚴(yán)格執(zhí)法,在法律面前不講人情,下不為例,維護(hù)城市規(guī)劃管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性[7]。最后,完善運(yùn)行機(jī)制,建立監(jiān)督—反饋—調(diào)整—實(shí)施的反饋回路,以便適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下投資主體多元化帶來(lái)的城市發(fā)展的不確定性和動(dòng)態(tài)性要求。

3.3實(shí)行多種開(kāi)發(fā)控制方式

在這方面,可以借鑒英國(guó)、美國(guó)、新加坡等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行多種開(kāi)發(fā)控制方式,可采用總量控制、空間控制、分區(qū)制、再分區(qū)制等方式,從土地?cái)?shù)量或者土地利用方式的角度進(jìn)行控制;針對(duì)不同主體,可以通過(guò)頒發(fā)許可證制度、成長(zhǎng)管理、發(fā)展管制、建筑管制、更改規(guī)劃付費(fèi)制等對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行控制。

3.4強(qiáng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃控制中公眾參與的作用

首先,應(yīng)健全公眾參與的法律保障,以法規(guī)明確規(guī)定公眾參與程序和方法,保障公眾參與的有效性;其次,應(yīng)充分公開(kāi)規(guī)劃信息,必須盡快建立規(guī)劃公示制度與公開(kāi)查詢制度,保證公眾能夠隨時(shí)通過(guò)查詢獲取有關(guān)規(guī)劃的各種信息,并對(duì)規(guī)劃方案和各種政策、決定等提出修改和完善意見(jiàn),從而增進(jìn)公眾在城市規(guī)劃建設(shè)和管理方面的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)。