論憲法視野下我國農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)

孫 遜 張紅梅 曾玉珊

摘要:農(nóng)民是中國最大的社會(huì)群體,同時(shí)也是最大的弱勢群體。在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利等各方面,農(nóng)民一直沒有得到與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利待遇。農(nóng)民權(quán)利的缺位不僅使得農(nóng)民的生活環(huán)境難以得到改善,農(nóng)民工的權(quán)益無法得到保護(hù),城鄉(xiāng)差距、東西部差距繼續(xù)擴(kuò)大,更嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定,阻礙了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。因此,必須要建立起農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的制度保障,加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利的法律救濟(jì),以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)。

關(guān)鍵詞:憲法視野;農(nóng)民權(quán)利;平等保護(hù)

中圖分類號:DF2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0028-03

農(nóng)民問題是關(guān)系到我國社會(huì)各方面健康發(fā)展的根本性問題,是我國“三農(nóng)”問題的核心與實(shí)質(zhì),農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村社會(huì)變遷和現(xiàn)代化過程中不可回避的重要方面。然而,作為弱勢群體,農(nóng)民的權(quán)利始終得不到充分的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。我國農(nóng)民應(yīng)該享有哪些權(quán)利?如何才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)?本文擬從憲法視角,對這些問題進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)的對策建議。

一、農(nóng)民權(quán)利的憲法理論基礎(chǔ)

農(nóng)民,這個(gè)古老而龐大的社會(huì)群體,在中華大地上已存續(xù)了兩千余年。自戰(zhàn)國秦漢始,中國就率先建立起當(dāng)時(shí)世界上最為先進(jìn)的封建文明,并實(shí)行小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。兩千多年以來,農(nóng)民作為中國社會(huì)的生產(chǎn)主體和文明主體,為中國歷史的發(fā)展和中華文明的延續(xù)作出了巨大貢獻(xiàn)。但與此同時(shí),農(nóng)民也一直處于被剝削和壓迫的地位。從戰(zhàn)國起至清,農(nóng)民就一直受到封建官僚地主階級的剝削;辛亥革命后,農(nóng)民又轉(zhuǎn)而受到資產(chǎn)階級的壓迫。新中國建立以來,人民成為國家的主人。但由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因,農(nóng)民一直沒有獲得與城市居民平等的權(quán)利,始終處于一種弱勢的社會(huì)地位。

當(dāng)前,農(nóng)民問題仍是中國的根本問題,而農(nóng)民問題的本質(zhì)是權(quán)利問題。清末著名思想家梁啟超說過:“凡人所以為人者有二大要件,一曰生命,二曰權(quán)利。二者缺一,時(shí)乃非人”。在現(xiàn)代國家,公民個(gè)人有無權(quán)利,或者說,公民基本人權(quán)是否得到尊重、保障和實(shí)現(xiàn),是區(qū)別民主與專制、法治和人治、進(jìn)步與落后、現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的根本標(biāo)志[1] 。

被馬克思譽(yù)為世界上“第一個(gè)人權(quán)宣言”的美國《獨(dú)立宣言》中說:“人人生而平等,他們都從‘造物主那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利?！鄙钍芊鼱柼?、盧梭等啟蒙思想家思想影響的法國《人權(quán)宣言》也宣稱:“在權(quán)利方面,人類生來是而且始終是自由平等的?！?948年聯(lián)合國大會(huì)通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》,第一條便是“人人生而自由,在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心,并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對待”。所有的這些憲法理論與文件都揭示了一個(gè)真理:人人平等享有權(quán)利,任何人不得恣意剝奪。

我國在對待權(quán)利問題上也繼承并發(fā)揚(yáng)了上述憲法理論文件的精神。我國憲法第33條明確規(guī)定:“……中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)……”。另外,憲法第二章還集中規(guī)定了我國公民所享有的基本權(quán)利,其中,包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、宗教信仰自由權(quán)、住宅權(quán)、監(jiān)督權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及受教育權(quán)等。

根據(jù)憲法精神和上述憲法理論與文件的具體要求,我國農(nóng)民所應(yīng)享有的具體權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容:在公民權(quán)利和政治權(quán)利方面,農(nóng)民應(yīng)享有同城市居民平等的選舉權(quán)以及遷徙自由權(quán);農(nóng)民應(yīng)享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由;農(nóng)民應(yīng)享有對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員提出批評和建議的權(quán)利以及申訴、控告或者檢舉的權(quán)利等。在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利方面,農(nóng)民應(yīng)享有同城市居民平等的勞動(dòng)權(quán)和就業(yè)權(quán)以及取得報(bào)酬的權(quán)利;農(nóng)民以及農(nóng)民子女應(yīng)享有同城市居民及其子女平等的受教育權(quán);農(nóng)民應(yīng)享有同城市居民平等的社會(huì)保障權(quán),其中,包括平等的養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及平等的醫(yī)療保障等。

二、平等保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的對策建議

在憲法視野下,農(nóng)民是與城市居民平等的公民,應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)的生活中,農(nóng)民權(quán)利的不平等性卻在社會(huì)生活的各個(gè)方面體現(xiàn)得淋漓盡致。例如,近年來引起社會(huì)上廣泛爭議的“同命不同價(jià)”案件。同樣是鮮活的生命,只因?yàn)閼艨诘牟顒e,給農(nóng)村戶口死者的賠償金甚至不及城市戶口死者賠償金的一半[2]。又如,現(xiàn)今最為熱門的農(nóng)民工問題,他們承擔(dān)了城市建設(shè)過程中最苦最累的工作,但卻無法享受到同城市職工相同的社會(huì)保障。目前,我國農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)狀是“政治權(quán)無力,經(jīng)濟(jì)權(quán)無利,社會(huì)權(quán)無?！薄６矣捎谖覈r(nóng)民既缺乏權(quán)利意識,又沒有自主維權(quán)的能力,致使農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)狀日益惡化。

在農(nóng)民所有不平等的權(quán)利待遇當(dāng)中,有幾項(xiàng)顯得尤為重要。正是由于這幾項(xiàng)農(nóng)民權(quán)利與相對應(yīng)城市居民權(quán)利之間巨大差距的存在,才成為導(dǎo)致農(nóng)民處于弱勢社會(huì)地位的主要成因。

(一)農(nóng)民選舉權(quán)利不平等

選舉權(quán)是農(nóng)民進(jìn)行參政議政、參加國家管理的最主要途徑,因而也是我國人民最重要的政治權(quán)利之一。我國現(xiàn)行選舉法規(guī)定,“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”。這種法定選舉權(quán)利的不平等,以及現(xiàn)實(shí)生活中各種不法權(quán)力對農(nóng)民選舉權(quán)的侵害,直接導(dǎo)致農(nóng)民在表達(dá)自身意愿上的弱勢地位,致使農(nóng)民的呼聲難以得到最高決策層的關(guān)注,農(nóng)民利益受到侵害時(shí)也難以獲得有效的保護(hù)。

(二)遷徙自由權(quán)不平等

遷徙自由,是世界各國普遍承認(rèn)的一項(xiàng)基本公民權(quán)利,《世界人權(quán)宣言》也將遷徙自由權(quán)納入其中:“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”。但是我,國從建國伊始就一直對農(nóng)民的自由遷徙進(jìn)行很大的限制,尤其是1958年頒布實(shí)施《中華人民共和國戶口登記條例》以來,農(nóng)民就失去了事實(shí)上的遷徙自由。《戶口登記條例》所確立的“二元戶籍制度”使得農(nóng)村戶口與城市戶口的人在福利待遇、醫(yī)療保障、工作就業(yè)、子女入學(xué)等方面出現(xiàn)很大的差距,事實(shí)上造成了兩種戶口的身份等級差別,進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民的弱勢社會(huì)地位[3]。

(三)勞動(dòng)權(quán)以及就業(yè)權(quán)不平等

在現(xiàn)實(shí)生活中,農(nóng)民因?yàn)槌錾砗蜕矸荻芷缫暤默F(xiàn)象屢見不鮮,近年來,一直被人們所關(guān)注的農(nóng)民工問題就是最典型的例子。對于我國2億左右的農(nóng)民工來說,絕大多數(shù)只能在非正式的勞動(dòng)力市場尋找就業(yè)機(jī)會(huì),從事的是城市人所不愿干的“臟、累、粗”的工作。他們經(jīng)常超時(shí)勞動(dòng),工作環(huán)境惡劣,更沒有工傷保險(xiǎn),一旦發(fā)生事故,享受不到任何的醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)[4]。農(nóng)民工由于農(nóng)民身份而遭受的不平等待遇,使得農(nóng)民原本就已困難的工作與生活環(huán)境更趨惡化,這不僅與中央致力于改善民生的目標(biāo)背道而馳,更嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

(四)受教育權(quán)的不平等

農(nóng)民子女與城市居民子女在享受到的教育資源、教育服務(wù)上有著天壤之別。長期以來,國家每年巨額的教育財(cái)政撥款大部分用在了城市,農(nóng)村得到的教育經(jīng)費(fèi)很少,難以改善農(nóng)村簡陋的教育設(shè)施。除了基礎(chǔ)設(shè)施簡陋,農(nóng)村學(xué)校的師資與教學(xué)質(zhì)量也很成問題。那些接受過良好的高等教育、具有較高教育教學(xué)能力的教師往往被安排在東部與城市,而西部與農(nóng)村則是師資奇缺,教學(xué)質(zhì)量難以達(dá)到要求[5]。

(五)社會(huì)保障權(quán)利的不平等

長期以來,農(nóng)民被排除在社會(huì)保障制度之外,農(nóng)民主要依靠家庭保障和自我保障。雖然政府也逐漸在農(nóng)村實(shí)行了五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度等社保制度,但一方面由于這些社保制度相互之間比較獨(dú)立,沒有形成整體性的社會(huì)保障體系;另一方面,這些制度在農(nóng)村的實(shí)行過程中容易被人為地進(jìn)行扭曲,導(dǎo)致其失去原有的作用。

我國農(nóng)民權(quán)利缺位的原因,主要在于三個(gè)方面:第一,權(quán)利分配不公和立法偏差?，F(xiàn)行許多法律尤其是憲法類法律,對于農(nóng)民的權(quán)利分配存在著諸多不公平之處,造成了所謂的“法定不平等”。另外,立法者在進(jìn)行立法時(shí)仍存在著價(jià)值歧視,潛意識中仍將農(nóng)民視為二等公民。第二,司法救濟(jì)和行政救濟(jì)不力。這一方面是由于司法和行政腐敗對農(nóng)民權(quán)利造成的影響;另一方面,是由于農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)制度的不足,導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利受到侵害時(shí)無法獲得及時(shí)有效地保護(hù)。第三,違憲審查困難重重。違憲審查制度是國家法律體系的重要組成部分,對于保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威以及保障公民權(quán)利和自由,意義極為重大。但現(xiàn)今我國的違憲審查制度既缺乏專門的違憲審查機(jī)關(guān),又缺乏完善的違憲審查程序,更沒有有效的法律追究機(jī)制,導(dǎo)致諸多違憲法律仍在施行,侵害了農(nóng)民權(quán)利[6] 。

針對農(nóng)民權(quán)利缺位的主要成因,筆者認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)憲法視野下的農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù),需從以下兩個(gè)方面入手:

(一)建立農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的制度保障

首先,改革甚至取消現(xiàn)行阻礙農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的政治經(jīng)濟(jì)體制。例如,廢除《戶口登記條例》,改革戶籍制度,在全國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民身份一元戶籍登記制度,在制度上保障農(nóng)民擁有與城市居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受平等的公共服務(wù)。改革現(xiàn)行阻礙農(nóng)民權(quán)利的政治經(jīng)濟(jì)制度,不僅能夠有效地解決農(nóng)民權(quán)利不平等的問題,更有助于農(nóng)民權(quán)利意識的提高。

其次,對農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)性、傾斜性的立法保護(hù)。由于某一社會(huì)群體的弱勢地位,國家制定專門性的法律予以保護(hù),這在我國并不新奇,例如,我國的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人保護(hù)法》等。農(nóng)民作為我國最大的弱勢群體,理所當(dāng)然地也應(yīng)該受到法律的重點(diǎn)保護(hù)。專門制定一部《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》,對農(nóng)民的平等權(quán)利予以重點(diǎn)保護(hù)。這不僅能有效地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受非法侵害,打破農(nóng)民權(quán)利不平等的現(xiàn)狀,更有利于保持社會(huì)穩(wěn)定,保證社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定快速發(fā)展,促進(jìn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

最后,健全違憲審查制度。人大和政府在制定法律和法規(guī)時(shí),要加強(qiáng)對所制定法律法規(guī)的監(jiān)管與合憲性審查,廣泛地向公眾征求意見,以做到從源頭上防止違憲法律法規(guī)的出現(xiàn)。同時(shí),設(shè)立專門的違憲審查機(jī)構(gòu),對正在施行中的法律法規(guī)進(jìn)行全面審查,剔除其中違憲的內(nèi)容,從而保護(hù)農(nóng)民的憲法權(quán)利。違憲審查制度的建立與健全,有利于預(yù)防和制止國家權(quán)利濫用,保障法制的統(tǒng)一性,對于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利,維護(hù)憲法的尊嚴(yán),確立憲法的權(quán)威,具有重要的意義。

(二)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利的法律救濟(jì)

首先,要對農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)的司法、行政措施進(jìn)行積極地完善與創(chuàng)新。各級司法與行政機(jī)關(guān)在工作當(dāng)中,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民和農(nóng)民工列為司法救助和法律援助的對象,對于涉及侵害農(nóng)民和農(nóng)民工合法權(quán)益的訴訟,采取減、緩、免交訴訟費(fèi)等一系列措施,給予他們特別的程序性關(guān)照,方便農(nóng)民進(jìn)行法律救濟(jì)。同時(shí),在農(nóng)民工勞動(dòng)糾紛較多的地區(qū),可以設(shè)立專門的勞動(dòng)法庭,或提供綠色通道,及時(shí)迅速地解決農(nóng)民工的問題,維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益[7]。

其次,要充分發(fā)揮民間非政府團(tuán)體在保護(hù)農(nóng)民權(quán)利方面的重要作用,積極組織農(nóng)民建立農(nóng)會(huì),鼓勵(lì)農(nóng)民工加入工會(huì)。由于非政府組織的志愿性和公益性,使其更能直接地感知到農(nóng)民等弱勢群體的利益訴求,更愿意去保護(hù)其合法權(quán)益,因而有利于形成主體多元化的公共服務(wù)機(jī)制和模式,有利于緩解社會(huì)壓力,促進(jìn)社會(huì)公平與和諧[8]。

最后,要通過積極的司法與行政體制改革,進(jìn)一步確立司法的獨(dú)立性,保證司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)力的時(shí)候,不受外部勢力尤其是行政機(jī)關(guān)的制約和干擾。法院在審理涉及行政機(jī)關(guān)的民事案件以及行政訴訟案件時(shí),要排除外部干擾,依法審判。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對各級行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,特別是一些與農(nóng)民利益關(guān)系比較密切的部門,如城建、工商、城管等,加強(qiáng)對其行政不作為和行政違法的法律監(jiān)督,充分保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)民工的合法權(quán)益。

作為中國最大的一個(gè)社會(huì)群體,農(nóng)民的地位舉足輕重。在憲法平等賦予了公民基本權(quán)利的前提下,在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)已經(jīng)成為群眾的呼聲。相信在社會(huì)主義現(xiàn)代化與和諧社會(huì)的建設(shè)過程中,我國農(nóng)民與城市居民獲得實(shí)質(zhì)公平、享有平等權(quán)利的目標(biāo)不久就會(huì)實(shí)現(xiàn)。