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    “后許宗衡時代”的深圳政改

    2009-06-30 03:32:04王維博
    中國新聞周刊 2009年22期
    關(guān)鍵詞:行政權(quán)深圳行政

    王維博

    “雙規(guī)”許宗衡,不僅帶來深圳官場的震動,也給剛剛重啟的深圳行政體制改革帶來新的不確定因素。但另一種聲音認(rèn)為,許的落馬,或會為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。

    6月5日凌晨,深圳市長許宗衡被中紀(jì)委工作人員從家中帶走。8日中紀(jì)委證實,許因嚴(yán)重違紀(jì)已被免職。10日,人民網(wǎng)援用香港媒體報道稱,深圳另有3名副市長亦接受調(diào)查。

    在此前一周,由許宗衡推動重啟的“行政權(quán)三分”改革高調(diào)宣布,坊間亦流傳許宗衡將由“副省”轉(zhuǎn)“正省”的消息。一周后,“高升”尚未證實,市長已落馬下,這讓深圳官場為之嘩然。

    許宗衡任職期間,除了推行深港臺作外,重啟機構(gòu)改革是最大亮點。在5月獲批的深圳綜合配套改革方案中,“行政權(quán)三分”(即將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門,監(jiān)督部門三大板塊,進行相對分離相互制約的機制)成為綜合改革最重要的內(nèi)容。

    隨著許宗衡的落馬,6年前一度流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革再次被推向風(fēng)口浪尖。

    重啟行政三分制

    一個明確的信號是,深圳在2003年大張旗鼓開始、卻又悄無聲息流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革,即將重啟。許宗衡落馬前一周,深圳備受關(guān)注的正是許宗衡重啟的深圳綜合改革。

    繼天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)之后,深圳是中國第3個全國性綜合改革配套區(qū)。 5月初,《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲國務(wù)院正式批復(fù)。相較浦東新區(qū)注重金融改革,濱海新區(qū)主要進行港口等綜合配套改革不同,深圳領(lǐng)到的任務(wù)是,在“行政管理體制改革上尋找突破口”。

    改革定位各不相同,使得深圳的行政管理體制改革迅速成為媒體關(guān)注的亮點。5月底,深圳市政府舉辦的新聞發(fā)布會上傳出消息,此前擱淺6年的“行政權(quán)三分”改革即將重啟。早在2003年,深圳就大張旗鼓地展開了“行政權(quán)三分”改革,但在試驗中由于阻力過大,最終偏離了方案,使得改革一度中止。

    較早參與深圳行政三分制設(shè)計的教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、深圳大學(xué)教授馬敬仁在接受《中國新聞周刊》采訪時說,與此前不同,此次改革并非將三大部門平等對待,其中決策部門和執(zhí)行部門將處于同等級別,而監(jiān)督部門則高一個級別,負(fù)責(zé)監(jiān)督?jīng)Q策部門和執(zhí)行部門。

    “此外,監(jiān)督的方式也將改變?!瘪R敬仁說,一方面,新制度將通過垂直制、派出制的方式來監(jiān)管,有別于過去的同級監(jiān)督制;另一方面,凡是由政府財政撥款的單位將全部被納入監(jiān)管范圍。這意味著,以前在監(jiān)督范圍之外的事業(yè)單位,也將被納入監(jiān)管。

    為了改變目前行政體制下決策層和執(zhí)行層的上下級關(guān)系,使其真正成為同一級別,決策部門和執(zhí)行部門還將簽署績效合同,各自分別對本年度內(nèi)的工作安排作出承諾,由監(jiān)督部門年末統(tǒng)一監(jiān)察和評估。

    在馬敬仁看來,2006年,在許宗衡力推下出臺的《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》也為此次“行政權(quán)三分”重啟做了鋪墊。雖然此前改革遇到了阻力,但許宗衡任市長后一直在推動這一改革,只是沒有張揚而已。

    為推動“行政權(quán)三分”改革,許宗衡還將國土和交通兩個部門作為試點,將規(guī)劃局和國土局分開,規(guī)劃局作為決策層,國土局作為執(zhí)行機構(gòu),各司其職。

    “三分制”為何一度擱淺

    2003年1月,廣東省召開“兩會”時,時任深圳市長的于幼軍透露,深圳正在籌劃打造一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分制”的全新政府架構(gòu)。

    事實上,2001年12月,深圳就已開始起草行政體制改革方案,其中隱約可見“行政權(quán)三分”的影子,如設(shè)立類似香港政府執(zhí)行機構(gòu)的“行業(yè)協(xié)會服務(wù)署”。

    作為“行政權(quán)三分”改革的最早設(shè)計者、深圳大學(xué)教授馬敬仁說,2001年底,中編辦決定在深圳進行改革試點,課題組主要是對香港、新加坡等地進行了調(diào)研。起初反響并不大,2003年,媒體廣泛報道,三分制改革陷入爭議中。

    有媒體把行政三分說成“三權(quán)分立”,馬敬仁說。為此他曾撰文解釋,行政三分制度并不是“三權(quán)分立”,而是“行政系統(tǒng)內(nèi)部三種職能的相互分離”,分的是事權(quán),并非人大授予的法權(quán)。

    更多的爭論來自政府內(nèi)部,長期關(guān)注深圳改革的深圳市委黨校教授卞蘇徽在《深圳行政變革大事》一書中稱,“改革方案修改了很多遍,大的改動就有十幾稿。其間征求過很多次意見,爭議和分歧一直都很大。 2002年上半年,時任深圳市長的于幼軍親自召集一次方案討論會,一位局長甚至當(dāng)面質(zhì)問:‘為什么砍掉我們局?”

    雖然爭議不斷,但在于幼軍的推動下,“行政權(quán)三分”一度成為改革熱點。2003年 1月,廣東省十屆人大一次會議上,于幼軍稱,改革方案已基本定稿并獲中編辦同意,深圳準(zhǔn)備在當(dāng)年上半年推行此項改革。而于當(dāng)年所作的《政府工作報告》中,也明確提出要重新配置政府各部門職責(zé)權(quán)力,探索建立現(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)和運行機制。

    2003年下半年,這項改革突然擱淺,很快淡出人們視野。

    卞蘇徽在總結(jié)改革擱淺的主要原因時指出,失敗主要來自幾個方面:第一,改革方案過早曝光,加之一些媒體的誤讀,使改革面臨的風(fēng)險系數(shù)加大,導(dǎo)致高層決策層重新決斷,第二,方案缺乏專家和公眾的充分

    參與。改革的動力不足,第三,阻力太大,由于改革涉及權(quán)力轉(zhuǎn)移,機構(gòu)重組撤并等利益問題,導(dǎo)致一些部門強烈抵制。

    曾參與三分制改革準(zhǔn)備工作的深圳市委辦公廳原機要秘書李紅光在接受《中國新聞周刊》采訪時說,當(dāng)時規(guī)劃中決策部門的級別較高,結(jié)果數(shù)量“越協(xié)商越多”,原定設(shè)三個決策部門,最后增至十幾個,“用不斷妥協(xié)的辦法換取改革的進行,結(jié)果要么南轅北轍,要么無疾而終?!?/p>

    而當(dāng)時推行這一改革的政治條件也被認(rèn)為“不夠成熟”,“十六大報告中。對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者的關(guān)系,只是提到建立三者的協(xié)調(diào)關(guān)系,直到十七大報告才明確提出建立三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政體制。”深圳社科院院長樂正說。

    在樂正看來,更大的阻力來自政府內(nèi)部,現(xiàn)有的政府架構(gòu)幾乎被推倒重來,至少有五分之一正局級部門將被撤銷或合并,這無疑會帶來人事安排的巨大障礙?!靶姓?quán)三分本意是破解政府部門權(quán)力過于集中的問題,恰恰是這個關(guān)節(jié)阻礙了改革的進程?!?/p>

    重啟背后

    重啟改革的背后,是深圳改革越來越受到行政管理體制的束縛。

    2003年,一位叫“我為伊狂”的網(wǎng)友在《深圳,你被誰拋棄》一文中尖銳地指出,隨著改革開放的深入,經(jīng)濟特區(qū)正在越來越失去其特殊性。由于不再擔(dān)負(fù)改革試驗田的重任,也就喪失了重要的政策基礎(chǔ),同時還要面對來自國內(nèi)其他城市的競爭,“這是深圳改革不可忽視的時代背景”。

    有學(xué)者分析,深圳建立經(jīng)濟特區(qū)29年來,GDP增長了3437倍,居民人均可支配收入居國內(nèi)首位,是國內(nèi)第一個人均GDP超過1萬美元的城市,這些輝煌成績的背后,是土地、能源、人口和環(huán)境的嚴(yán)重透支,而突破硬資源約束唯一的路徑是形成有利于科學(xué)發(fā)展的機制。

    廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦在2008年底的經(jīng)濟特區(qū)工作會議上坦陳,“隨著改革不斷向縱深推進,行政管理體制改革對其他改革的牽制作用日益明顯。要深化經(jīng)濟體制改革和其他各個領(lǐng)域的改革,就必須把行政管理體制改革提到突出重要的位置,實現(xiàn)行政管理體制改革的突破?!?/p>

    《深圳,你被誰拋棄》一文的作者咼中校在接受《中國新聞周刊》采訪時稱,歷經(jīng)近30年的高速發(fā)展之后,深圳的經(jīng)濟體制改革潛力得到充分釋放,“后發(fā)優(yōu)勢”已經(jīng)所剩無幾,亟須上層建筑領(lǐng)域的改革突破。此次重啟行政體制改革,正是在尋找新的城市定位和方向,解決何去何從的困惑。

    在咼中校看來,此次深圳重啟“行政權(quán)三分”改革,讓權(quán)力不被濫用,針對的正是“市場經(jīng)濟中行政權(quán)力過大過多”的客觀現(xiàn)實?!斑@種行政體制改革本身不是目的,而是為理順管理體制機制,進一步節(jié)約成本、提高效率,為市場經(jīng)濟更好發(fā)展創(chuàng)造條件。”

    咼中校舉例,深圳提出的另一項改革舉措是取消“二線關(guān)”,讓特區(qū)版圖從現(xiàn)有的396平方公里擴大到全市1953平方公里。表面上打破了“一個城市兩種體制”的政治分隔,實際針對的恰恰是特區(qū)發(fā)展空間受限的現(xiàn)實,意圖通過改革提升城市整體競爭力,讓特區(qū)產(chǎn)生更大的規(guī)模經(jīng)濟效益。

    長期關(guān)注深圳改革的樂正認(rèn)為,經(jīng)濟特區(qū)建立之初,政府機構(gòu)設(shè)置借鑒了香港的許多經(jīng)驗,效率很高。但隨著改革的推進,經(jīng)濟特區(qū)原來享有的優(yōu)惠政策也逐漸在全國普及,由于國家的體制障礙,原先頗具優(yōu)勢的行政體制也不得不與內(nèi)地趨同,導(dǎo)致深圳的每一步改革越來越受到上位法的約束和限制,困境之下,要求行政體制改革的愿望越來越迫切。

    繼任者

    許宗衡落馬之后,剛剛重啟的“行政權(quán)三分”改革何去何從?一種聲音認(rèn)為,許的落馬給剛剛重啟的行政改革帶來更多不確定因素。而另一種聲音認(rèn)為。在深圳官場經(jīng)營多年的許宗衡的落馬,或會為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。后一種解讀,可從王榮的“空降”得以證明。

    12日,江蘇省蘇州市委書記王榮“空降”深圳,任深圳市委副書記,并被提名為深圳市長候選人。此前,這位擁有博士學(xué)位的專家型官員,有長期主政江蘇無錫、蘇州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗。

    “許宗衡事件對綜合改革的影響肯定是有的,但大方向不會改變,只是在細(xì)節(jié)操作上會有一些影響。”樂正告訴《中國新聞周刊》,綜合改革方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),這是大政方針,不會隨某個領(lǐng)導(dǎo)人的變動而變化。

    樂正透露,為了分解落實“綜改方案”,深圳市委市政府已經(jīng)醞釀出臺了《深圳市綜合配套改革三年實施方案》《深圳市委市政府關(guān)于貫徹實施(深圳市綜合配套改革總體方案)的決定》,在實際操作層面對“方案”細(xì)化分解。

    其中,今年的重頭戲包括向中央申報將特區(qū)范圍擴大至全市,即將原屬關(guān)外的寶安區(qū)、龍崗區(qū)和光明新區(qū)納入特區(qū)之內(nèi)。同時還將調(diào)整行政區(qū)劃,縮短管理鏈條,逐步實現(xiàn)一級政府三級管理。

    現(xiàn)有的“兩級政府、四級管理”,即“市政府-區(qū)政府-街道辦-社區(qū)工作站”的行政體制框架,面臨重新構(gòu)建。樂正分析稱,理想的結(jié)果是,通過“行政權(quán)三分”,政府可以將更多的行政事務(wù)外包給非政府機構(gòu),最終形成多元化的公共事務(wù)管理制度。

    這意味著,隨著“行政權(quán)三分”的重啟,現(xiàn)有政府架構(gòu)將被再次打破,機構(gòu)的撤并也在所難免。

    一位不愿透露姓名的政府官員稱,行政改革本身就要“傷筋動骨”,許宗衡在深圳經(jīng)營十余年,其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)盤根錯節(jié),他的落馬恰恰可以為繼任者騰出改革空間。

    “任何改革都會受到阻力,這次國務(wù)院同意了改革,就好辦多了?!睒氛f。建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo),全國提出的時間表是 2020前,但給深圳的時間是2015年前必須完成。

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