農(nóng)村形勢與農(nóng)村政策

陳錫文

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體都始終高度重視解決“三農(nóng)”問題。改革開放以來，黨召開了多次中央全會，專題研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，每次都會明確對今后一段歷史時期的農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路，站在全局的高度對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作進(jìn)行謀篇布局。2008年是全面貫徹黨的十七大戰(zhàn)略部署的第一年，是我國改革開放的30周年。30年來農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的巨變，農(nóng)村改革發(fā)展取得的成就和經(jīng)驗值得認(rèn)真總結(jié)。但要看到，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)仍然非常艱巨。

2008年，黨的十七屆三中全會專題研究了新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題，通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定X以下簡稱《決定》)。這是今后一個時期內(nèi)有關(guān)“三農(nóng)問題”改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。文件從農(nóng)村體制改革取得重大突破、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力顯著提高、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮、農(nóng)村社會主義民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)全面加強(qiáng)、農(nóng)村黨的建設(shè)不斷加強(qiáng)等方面全面總結(jié)了農(nóng)村改革發(fā)展的主要成就，肯定了農(nóng)村改革發(fā)展對建立和完善基本經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制、實現(xiàn)總體小康和推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、戰(zhàn)勝各種困難風(fēng)險和保持社會大局穩(wěn)定、開辟中國特色社會主義道路和形成中國特色社會主義理論體系方面做出的貢獻(xiàn)。從堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利五個方面總結(jié)了農(nóng)村改革發(fā)展的基本經(jīng)驗。

《決定》用三句話客觀分析了我國農(nóng)村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。

這個判斷并不是否定30年改革取得的巨大成就和經(jīng)驗，而是要在看到已有成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，正確把握當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實狀況，充分認(rèn)識推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的必要性和重要性。

基本思路與戰(zhàn)略部署

《決定》提出的指導(dǎo)思想，就是把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局作為根本要求。這三句話，是今后12年內(nèi)，農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路。

首先，要把新農(nóng)村改革作為戰(zhàn)略任務(wù)。

第一個方面，全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。

鄧小平同志最初提出“建設(shè)小康社會”，是到世紀(jì)之交，中國實現(xiàn)“總體小康”。所謂“總體小康”，其含義更多側(cè)重經(jīng)濟(jì)總量角度的考察，包括GDP比1980年翻兩番，人均GDP達(dá)到800美元。2002年，江澤民同志在黨的十六大報告里提出，下一步將全面建設(shè)小康社會，并指出：全面小康要惠及十幾億人。也就是說，全面小康不是靠平均數(shù)打出來的小康，而是要人人都能過上小康生活。

2003年1月8日，胡錦濤總書記在中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表重要講話，明確指出：全面建設(shè)小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，必須把解決好“三農(nóng)問題”作為全黨工作的重中之重。

第二個方面，農(nóng)村將長期存在眾多人口。據(jù)有關(guān)預(yù)測，到2020年，中國人口將達(dá)14.49億，按居住地統(tǒng)計的鄉(xiāng)村人口仍將在6.5億左右。因此，基本國情決定了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將是一個漫長而艱巨的過程，在這個過程中，還會有大量的農(nóng)村人口長期存在。目前，在工業(yè)化和城市化過程中，已經(jīng)有2，624L人離開家鄉(xiāng)到外面打工。雖然這2億多人的戶籍是被統(tǒng)計在城市里，但是，要成為真正的市民，農(nóng)民自己和地方政府都需要付出巨大的代價和努力。中國的城鎮(zhèn)化還是準(zhǔn)城市化，進(jìn)城了的農(nóng)民并沒有真正成為城里人，城鎮(zhèn)化的道路相當(dāng)長，任務(wù)相當(dāng)繁重。把新農(nóng)村建設(shè)作為戰(zhàn)略任務(wù)，不光是農(nóng)村的戰(zhàn)略任氖也是全黨全國的戰(zhàn)略任務(wù)。

其次。要把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向。

“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”這個概念早已有之，但“中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”這個概念，是十七大報告提出來的。在很多同志看來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是農(nóng)業(yè)歐美化，尤其是美國那樣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而實際上，中國的實際情況和歐美差別巨大。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界，全世界的農(nóng)業(yè)可以分為兩類，一類是文明史非常悠久的傳統(tǒng)國家農(nóng)業(yè)，其基本特征是人多地少。另一類是新大陸國家的農(nóng)業(yè)，其基本特征是人少地多。可以說，這兩類農(nóng)業(yè)各有各的技術(shù)路線，各國的資源稟賦不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和方式自然也不同。美國現(xiàn)在有220萬個農(nóng)民家庭，中國則有2.5億個農(nóng)民家庭。中國人均一畝三分八的耕地，100人加起來有138畝地。這在美國根本不算規(guī)模。而把100個人的地拿來給一個人種，中國還需要解決另外99個人的就業(yè)和生活問題。所以，要清醒地認(rèn)識中國的國情，中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化不是歐美的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

中國的現(xiàn)實國情是，耕地越來越少，水資源日益短缺，對農(nóng)產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量要求卻越來越多。2007年，我們的耕地總面積為18.26億畝，而1996年，第一次農(nóng)地詳查時耕地還是19.51億畝。中國的地形地貌決定了水資源分布極不均衡，主要集中在南方。從歷史上看，中國的糧食關(guān)系向來是南糧北運(yùn)。而上世紀(jì)90年代以來，南方工業(yè)化推進(jìn)得快，耕地占用得多，糧食越產(chǎn)越少，吃飯的人卻越來越多。成為糧食主產(chǎn)區(qū)的北方因為缺水，很多地方不斷開采地下水，荒漠化和沙塵暴越來越厲害。這樣可能帶來生態(tài)問題的糧食產(chǎn)銷格局到底能夠持續(xù)多久?目前，國內(nèi)糧食消費(fèi)量已經(jīng)超出了農(nóng)業(yè)能夠提供的范圍，對進(jìn)口的依賴程度越來越高。所以，《決定》里一再強(qiáng)調(diào)居安思危，要盡快采取先進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)手段，同時把握中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

第三。要把形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局作為根本要求。

這是非常高的要求，也是中國改革中最難攻克的難關(guān)。改革開放已經(jīng)30年，但還沒有真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

而這同時也是一個潛力巨大的發(fā)展空間。如果能夠在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上取得突破，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力，這將為整個經(jīng)濟(jì)帶來強(qiáng)大動力。

21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)增長，一要依靠高新技術(shù)，第二就是依靠亞洲的城市化。亞洲城市化最低的是中國和印度。2008年中，世界總?cè)丝诔^67個億，其中30億以上人口在亞洲，中國占13億多，印度占12億，而兩個大國的城市化水平都不高，城鎮(zhèn)化帶來的投資空間和市場空間將是巨大的。今后幾十年內(nèi)，如果中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程真正能夠做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，那將是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不竭的動力。

綜上，中央之所以要把這三句話作為下一步改革的基本思路，不僅是要解決農(nóng)村問題，而且是要解決總體上中國的改革發(fā)展問題。

基本經(jīng)營制度和農(nóng)村土地制度

土地制度是農(nóng)村最基本的制度，是農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)，同時也是當(dāng)前社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)《決定》從六方面強(qiáng)調(diào)

的六個制度建設(shè)中，前兩個制度就是關(guān)于農(nóng)村土地的，也是整個文件中的最大亮點(diǎn)《決定》對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行了專門論述。

《決定》首先明確，以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制是《憲法》規(guī)定的基本經(jīng)營制度，要毫不動搖地堅持。并指出，要賦予農(nóng)民更充分更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。

1984年，中央一號文件第一次提出耕地承包期不會短于15年。到1993年，中央在ll號文件中又明確提出，15年承包到期以后再延長15年。1998年，中共中央十五屆三中全會通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出應(yīng)盡快制訂法律，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。1999年開始，全國人大組成專門班子研究起草《土地承包法》c到2002年明，全國人大通過審議，2003年，《土地承包法》開始正式實施，再次明確土地承包權(quán)30年不變。

有關(guān)土地承包權(quán)的表述，經(jīng)過十幾年反復(fù)探討，在《決定》里，變?yōu)椤伴L久不變”。“長久不變”，就是要讓農(nóng)民放心。

《決定》提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的方向：家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多種形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。過去說到基本經(jīng)營制度，就是家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合為方針。到底什么叫“統(tǒng)”，一直沒有講清楚。實際上，超越家庭層面提供服務(wù)，解決一家一戶辦不好的事情，都是“統(tǒng)”，而不是簡單地把土地集合起來。

在農(nóng)村土地管理制度方面，《決定》明確要實行“兩個最嚴(yán)格的制度”：堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅決守住18億畝耕地紅線；實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，總的建設(shè)規(guī)模必須掌控在國家調(diào)控范圍之內(nèi)。

現(xiàn)在有些地方有這樣的說法，用宅基地指標(biāo)換建設(shè)用地，把幾個村子的土地整理以后，讓農(nóng)民住樓房，省下來的土地作為自己的建筑用地。如果這樣的做法經(jīng)過國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)，那可以，如果不是試點(diǎn)單位，就不可以?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定得很清楚，通過整理新增加的耕地，其60％可以用作因建設(shè)占用農(nóng)田后的折抵指標(biāo)。而即使那些節(jié)約下來的用地，也屬于集體所有，要辦理土地使用轉(zhuǎn)移的有關(guān)手續(xù)。《決定》對于宅基地和村莊整理之后節(jié)約出來的土地如何使用，寫得非常清楚：整理宅基地和村莊節(jié)約的土地。首先要復(fù)墾為耕地，轉(zhuǎn)移為建設(shè)用地必須符合規(guī)劃并納入當(dāng)年建設(shè)用地指標(biāo)，并優(yōu)先用于集體建設(shè)?！稕Q定》在農(nóng)村土地制度管理方面，特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，占用耕地突破指標(biāo)是不行的，不占用耕地隨意增加建設(shè)用地指標(biāo)也是不行的。

《決定》對如何規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有了更明確的要求，流轉(zhuǎn)制度是和建立家庭承包經(jīng)營制度相互伴生，是自愿、依法、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)?！稕Q定》里提到五種流轉(zhuǎn)方式，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作。這五種形式在《土地承包法》里都有非常明確的規(guī)定。同時，《決定》明確指出：第一，因為土地承包期要長久不變，所以允許土地流轉(zhuǎn)，必須把基礎(chǔ)工作做好，要確權(quán)、登記、辦證；第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的集體所有制性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得損害農(nóng)戶的權(quán)益。

《決定》對于土地管理制度還強(qiáng)調(diào)了第三個大問題，就是上步如何改革城市建設(shè)用地和征地制度，并提出三個大的方向：首先，《憲法》有規(guī)定，土地屬于國家所有，凡是列入城市規(guī)劃范圍的建設(shè)土地，要繼續(xù)向農(nóng)村征用；城市規(guī)劃圈外的非公益性用地，則不再征收，在符合規(guī)劃、有用地指標(biāo)的地方，農(nóng)民可以用集體土地所有權(quán)參與開發(fā)、入股和出租等活動。要逐步建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地，依法獲得的鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以公開公正地流轉(zhuǎn)使用。