政府投資項(xiàng)目超概算的主要原因與對(duì)策研究

文 靖

[摘要]文章分析了政府投資項(xiàng)目超概算的主要原因,并提出解決對(duì)策,以提高政府投資項(xiàng)目的投資效益。

[關(guān)鍵詞]政府投資項(xiàng)目 超概算原因?qū)Σ?/p>

一、政府投資項(xiàng)目超概算的主要原因

(一)投資決策論證不足

投資決策是影響工程項(xiàng)目成效最關(guān)鍵的一環(huán),決策失誤一旦形成,其帶來的負(fù)面影響是長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的,部分政府投資建設(shè)項(xiàng)目在投資決策階段,前期調(diào)研深度不夠,沒有進(jìn)行有效的可行性研究和論證,便倉(cāng)促?zèng)Q定項(xiàng)目上馬,以至造成項(xiàng)目考慮不周全、投資概算缺項(xiàng)和漏算,甚至不編制投資概算,隨意估個(gè)數(shù)字。有的項(xiàng)目雖然有可行性研究和論證,但這可行性研究和論證是為項(xiàng)目量身定做,缺乏實(shí)際性。

(二)不按建設(shè)程序辦事

建設(shè)程序指建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)想、選擇、評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入使用的整個(gè)建設(shè)過程,各項(xiàng)工作必須遵循的順序法則,是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項(xiàng)目倉(cāng)促上馬,急于出效果,忽視了按建設(shè)程序開展工作的重要性,出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”,導(dǎo)致設(shè)計(jì)修改、返工、修補(bǔ),工程管理混亂、工期延誤、工程造價(jià)大幅度提高。

(三)設(shè)計(jì)方案保守,質(zhì)量低下

控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)階段。一般情況下,初步設(shè)計(jì)完成后,對(duì)整個(gè)工程造價(jià)的影響程度約為70%~80%以上。如果設(shè)計(jì)時(shí)考慮最多的是設(shè)計(jì)方案的安全性和美觀性,而忽視節(jié)約建設(shè)成本的要求,沒有進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),就必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)保險(xiǎn)系數(shù)偏大,政府工程造價(jià)指標(biāo)高于市場(chǎng)平均造價(jià)指標(biāo)的結(jié)果。

(四)設(shè)計(jì)漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)變更

設(shè)計(jì)工作不夠深入細(xì)致,導(dǎo)致設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)工作的深度不夠,在勘查設(shè)計(jì)階段缺少深入細(xì)致的調(diào)查,缺乏全局觀念,工作敷衍了事,設(shè)計(jì)水平不高,審查制度不嚴(yán),結(jié)果在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)漏項(xiàng),不得不補(bǔ)列建設(shè)內(nèi)容,因此增加投資。設(shè)計(jì)時(shí)不充分考慮各種工程地質(zhì)和現(xiàn)場(chǎng)情況的特殊性,不與地方實(shí)際情況結(jié)合起來,造成項(xiàng)目施工后由于實(shí)際情況的變化而變更,使費(fèi)用增加了,設(shè)計(jì)各專業(yè)間由于缺少會(huì)簽和交流造成了設(shè)計(jì)盲區(qū),待實(shí)施項(xiàng)目前期評(píng)審時(shí)才發(fā)現(xiàn)。

(五)擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

因建設(shè)單位擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和改變工程內(nèi)容,導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)周期延長(zhǎng),不能按合理的工期完成建設(shè)任務(wù),不但使項(xiàng)目不能按時(shí)投入使用,發(fā)揮應(yīng)有的效益,而且由于工程拖期,造成建設(shè)費(fèi)用和貨款利息等成倍增加。

(六)招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投法》是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、控制建設(shè)項(xiàng)目投資的法律保證,部分政府投資工程在招標(biāo)過程中,圍標(biāo)、假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)或不招標(biāo)等違法行為依然存在,有的主體工程已按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo),但配套工程、裝飾工程則采取自行招標(biāo)的方法規(guī)避公開招投標(biāo),勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢等也未進(jìn)行公開招投標(biāo),自行采購(gòu)材料設(shè)備等均屬不規(guī)范行為,都會(huì)對(duì)投資項(xiàng)目的造價(jià)控制產(chǎn)生不利影響。

(七)高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重,變相抬高造價(jià)

一些施工單位經(jīng)營(yíng)作風(fēng)不正,部分工程預(yù)決算編制人員素質(zhì)低,在工程竣工決算編制中,通過多計(jì)工程量,高套定額,虛增材料設(shè)備價(jià)格,提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等手段,胡編亂造,進(jìn)行高估冒算。

二、解決上述問題的對(duì)策

(一)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制

目前的政府投資項(xiàng)目,一般都由管理單位或使用單位在負(fù)責(zé)實(shí)施,實(shí)行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運(yùn)作載體的自建自管自用模式,作為實(shí)施單位,本身就有投資擴(kuò)張的沖動(dòng),是超概算的真正受益者,因此要從根源上解決超概算問題,必須將使用單位和建設(shè)單位分開。代建制不同于以往的傳統(tǒng)模式,投資、建設(shè)、管理、使用各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。通過推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的管理模式,實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理,并最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。同時(shí)對(duì)項(xiàng)目代建單位實(shí)行嚴(yán)格的投資額包干制及獎(jiǎng)懲制,扭轉(zhuǎn)臨時(shí)建設(shè)單位人員專業(yè)水平低、投資控制責(zé)任心不強(qiáng)的局面。實(shí)施“代建制”是完善政府投資體制的必然要求,符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

(二)深化項(xiàng)目前期,合理確定投資概算

項(xiàng)目業(yè)主單位必須充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目前期工作的重要性,把項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等前期工作做深做細(xì),對(duì)擬建項(xiàng)目的各建設(shè)方案從技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),并在優(yōu)化建設(shè)方案的基礎(chǔ)上,編制高質(zhì)量的投資概算,使其在建設(shè)項(xiàng)目過程中真正起到控制項(xiàng)目總投資的作用。

(三)推行限額設(shè)計(jì),實(shí)行設(shè)計(jì)監(jiān)理制度,提高設(shè)計(jì)質(zhì)量

將建設(shè)項(xiàng)目決算造價(jià)與設(shè)計(jì)費(fèi)緊密掛鉤,使設(shè)計(jì)變更減少到最低限度。推行限額設(shè)計(jì),對(duì)設(shè)計(jì)變更超過正常額度的設(shè)計(jì)單位采取扣減設(shè)計(jì)費(fèi)、公開曝光或限制其承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)任務(wù)等方式,促使設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)深度、改善設(shè)計(jì)質(zhì)量。同時(shí)推行設(shè)計(jì)監(jiān)理,可打破設(shè)計(jì)單位自我控制的單一局面。

(四)加強(qiáng)各部門之間的配合與協(xié)作,加大監(jiān)控力度

控制投資造價(jià)是一個(gè)逐步深化、細(xì)化和逐步接近實(shí)際的漸進(jìn)過程,前階段指導(dǎo)控制后階段,后階段受前階段的制約。在國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一造價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下,各個(gè)階段工作都要自覺加強(qiáng)控制造價(jià)的意識(shí)。項(xiàng)目審批部門要嚴(yán)格把好各個(gè)階段控制造價(jià)的關(guān)口,項(xiàng)目建議書批復(fù)的建設(shè)規(guī)模,原則上在可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等后續(xù)工作中不能突破。財(cái)政部門要提前介入可行性論證、初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)概算審查工作,協(xié)助審查部門分析概預(yù)算超支原因及解決措施。審計(jì)部門要加強(qiáng)監(jiān)督,依法全面履行職責(zé),進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督,提高政府投資管理水平和投資效益。

(五)健全中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系,加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理

由于各類中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)間短,從業(yè)人員水平參差不齊,重業(yè)務(wù)量,輕投資控制。而建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足,對(duì)中介機(jī)構(gòu)信任過度,造成許多項(xiàng)目看上去監(jiān)管很有力,而實(shí)際上發(fā)揮的作用有限,尤其是工程造價(jià)控制方面。作為建設(shè)單位,自身也有必要加強(qiáng)專業(yè)人員素質(zhì),對(duì)中介機(jī)構(gòu)提供的設(shè)計(jì)、預(yù)算、決算等咨詢成果加強(qiáng)監(jiān)管和約束,特別是在合同中引入造價(jià)控制懲罰機(jī)制,迫使其增強(qiáng)責(zé)任感,提高工作質(zhì)量。項(xiàng)目單位和參與政府投資項(xiàng)目評(píng)估咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理的單位要盡職盡責(zé),應(yīng)對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和主要結(jié)論承擔(dān)責(zé)任。建議政府投資主管部門要建立中介機(jī)構(gòu)信用檔案記錄制度。

(六)建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度,從體制上治愈建設(shè)成本難以控制的痼疾

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指在工程項(xiàng)目竣工投產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后,對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工投產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)等全過程進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。通過對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)踐的檢驗(yàn)總結(jié),確定項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)是否達(dá)到;項(xiàng)目是否合理有效;項(xiàng)目的主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn);通過分析評(píng)價(jià)找出成敗原因,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);并通過及時(shí)有效的信息反饋,為未來新項(xiàng)目的決策和提高完善投資決策管理水平提出合理建議,同時(shí)也為后評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問題提出改進(jìn)意見,從而達(dá)到提高投資效益的目的。

參考文獻(xiàn)

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