歐洲社會(huì)福利改革思潮及其簡(jiǎn)要評(píng)析

王保全 代恒猛

自20世紀(jì)70年代中期歐洲“福利國(guó)家”發(fā)生危機(jī)以來(lái),社會(huì)福利制度向何處去成為歐洲社會(huì)各政黨、各社會(huì)利益集團(tuán)、各階層居民廣泛關(guān)注的焦點(diǎn),并在長(zhǎng)期對(duì)立演繹中形成了“福利國(guó)家改革論”、“后福利國(guó)家論”和“福利社會(huì)論”三種社會(huì)福利改革思潮交替主導(dǎo)的局面。

一、“福利國(guó)家改革論”

“福利國(guó)家改革論”基本上反映的是傳統(tǒng)的社會(huì)民主黨人的理論主張。英國(guó)費(fèi)邊社在其論文集《福利國(guó)家的未來(lái)》中認(rèn)為,享受社會(huì)福利和文明人應(yīng)有的生活標(biāo)準(zhǔn)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,而福利國(guó)家制度就是對(duì)這種“公民權(quán)”的最好保障;認(rèn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制可以“防止私人壟斷組織的剝削,允許和促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃化,通過(guò)減少以盈利為目的的領(lǐng)域,來(lái)減輕貪婪和自私的影響?！贬槍?duì)現(xiàn)實(shí)中的福利國(guó)家危機(jī),他們指出,其主要原因不在于福利國(guó)家本身,而在于第一次分配的不平等,因?yàn)楦＠麌?guó)家制度是“附加在一個(gè)已經(jīng)不平等的社會(huì)之上,這些不平等,通過(guò)權(quán)力和機(jī)會(huì)的差別,已經(jīng)決定了資源的分配?！盵1]

“福利國(guó)家改革論”者主張,政府不能因?yàn)槟壳案＠麌?guó)家發(fā)生危機(jī)而實(shí)行社會(huì)福利的“多元化”、“私人化”和“市場(chǎng)化”;應(yīng)該在保持國(guó)家管制的同時(shí),改革現(xiàn)存的社會(huì)福利制度,減少可以普遍享受的優(yōu)惠服務(wù),集中力量改善低工資工人的處境,增加只給予窮人的補(bǔ)助,讓窮人取得國(guó)民收入和財(cái)富中更大的份額;適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)的需要,改過(guò)去的“授人以魚”為“授人以漁”,在福利形式上加大教育投資,爭(zhēng)取以人力資源優(yōu)勢(shì)確?！叭巳烁辉Ｅc充分就業(yè)”。具體建議主要有:(1)在確定稅收政策時(shí),應(yīng)提高社會(huì)目標(biāo),尤其是教育和再培訓(xùn)在其中的作用;(2)提高個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)和建立更加累進(jìn)的高稅率結(jié)構(gòu);(3)實(shí)行有利于所有低收入者的稅收補(bǔ)貼;(4)取消給抵押貸款的利息收入在按較高稅率時(shí)提供稅收減免的優(yōu)惠,等等?！案＠麌?guó)家改革論”的實(shí)質(zhì),是主張通過(guò)更加公平的社會(huì)再分配政策和累進(jìn)程度更大的稅收措施,在突出社會(huì)公平的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效率。

二、“后福利國(guó)家論”

“后福利國(guó)家論”以貝爾的“后工業(yè)社會(huì)”為理論基礎(chǔ),主要反映了一些中間派學(xué)者的理論主張。英國(guó)學(xué)者尼·雷謝爾在《福利,從哲學(xué)觀點(diǎn)看社會(huì)問(wèn)題》一書中把福利國(guó)家看作是和資本主義工業(yè)化進(jìn)程緊密相聯(lián)的一個(gè)“過(guò)渡階段”,認(rèn)為隨著后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨,福利國(guó)家也應(yīng)該向“后福利國(guó)家”過(guò)渡。他指出,在工業(yè)社會(huì),由于人們的物質(zhì)生活還不夠富裕,因此國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)在于以工廠為中心的大規(guī)模物質(zhì)商品生產(chǎn),具有集中化、標(biāo)準(zhǔn)化和整齊劃一的特征。與此相適應(yīng),福利國(guó)家對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決就必然以關(guān)心經(jīng)濟(jì)問(wèn)題為主,帶有相應(yīng)的工業(yè)社會(huì)特征。但是,由于技術(shù)的進(jìn)步和后工業(yè)社會(huì)的到來(lái),以家庭為中心的靈活、分散的服務(wù)業(yè)已經(jīng)占據(jù)社會(huì)生產(chǎn)主導(dǎo)地位。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致社會(huì)福利需求發(fā)生了相應(yīng)的改變,決定了傳統(tǒng)福利國(guó)家模式必將為靈活、多樣的“后福利國(guó)家”模式所代替[2]。

與福利國(guó)家相比,“后福利國(guó)家”具有以下基本特征:(1)與福利國(guó)家主要關(guān)心生產(chǎn)和分配中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,保證公民最低生活標(biāo)準(zhǔn)以及不受各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)侵害不同,“后福利國(guó)家”主要致力于發(fā)展文化、教育,對(duì)公民實(shí)施“智力開導(dǎo)”和“文化充實(shí)”,同時(shí)創(chuàng)造優(yōu)美的生活環(huán)境,以確保公民在享受充裕物質(zhì)生活的同時(shí),擁有充裕的精神和文化生活;(2)與福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和公民平等享受原則不同,“后福利國(guó)家”則強(qiáng)調(diào)適應(yīng)“后工業(yè)社會(huì)”的多樣化福利需求,把個(gè)人的自我儲(chǔ)備與社會(huì)統(tǒng)一保障結(jié)合起來(lái),提供不同層次的社會(huì)服務(wù);(3)與福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家在實(shí)施福利過(guò)程中的集中化管理和全面負(fù)責(zé)不同,“后福利國(guó)家”要求重新恢復(fù)過(guò)去的分散化管理,即所謂的“地方主義”、“教區(qū)主義”,強(qiáng)調(diào)發(fā)展各種管理部門的橫向聯(lián)系,使福利管理的組織系統(tǒng)呈相互聯(lián)結(jié)的網(wǎng)狀,而不是倒立的樹狀。

三、“福利社會(huì)論”

“福利社會(huì)論”主要反映了右翼學(xué)者和新保守主義者的理論主張。在20世紀(jì)80年代初經(jīng)合組織的一次社會(huì)政策討論會(huì)開幕式上,經(jīng)合組織秘書長(zhǎng)埃米爾·范·倫內(nèi)普明確提出“福利社會(huì)”的概念。他指出,“從當(dāng)代后工業(yè)社會(huì)新出現(xiàn)的社會(huì)需要和愿望性質(zhì)來(lái)看,有必要找出國(guó)家行動(dòng)和私人行動(dòng)之間的新關(guān)系;發(fā)展福利和幸福的新機(jī)構(gòu);加強(qiáng)個(gè)人對(duì)他們自己和對(duì)別人的責(zé)任。正是在這個(gè)意義上,福利社會(huì)的出現(xiàn)既是不可避免的,又是可取的?！盵3]隨后,眾多西方學(xué)者又對(duì)“福利社會(huì)論”作了進(jìn)一步的概念界定和理論上的發(fā)展。

“福利社會(huì)”的核心,或者說(shuō)“福利社會(huì)”同福利國(guó)家的根本差別,在于社會(huì)福利的“私人化”、“市場(chǎng)化”和“多元化”。它有三個(gè)方面的基本主張:(1)福利計(jì)劃應(yīng)當(dāng)建立在“個(gè)人自由、自主和自助的原則”的基礎(chǔ)上,每個(gè)人都應(yīng)首先盡可能依靠自己的力量來(lái)解決生活保障問(wèn)題,國(guó)家、社會(huì)機(jī)構(gòu)只有在其收入和財(cái)富不足時(shí)才進(jìn)行干預(yù);(2)在福利的計(jì)劃管理上,加強(qiáng)國(guó)家與私人機(jī)構(gòu)之間的合作與互補(bǔ)關(guān)系,盡量利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)的作用,減少國(guó)家的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)和承擔(dān)的責(zé)任;(3)在社會(huì)福利的項(xiàng)目和公共服務(wù)的提供上,適應(yīng)社會(huì)生活和福利需求多樣化的趨勢(shì),堅(jiān)持多元化和多層次性,增加人們享受不同種類和不同層次社會(huì)福利的選擇性。

四、總結(jié)與評(píng)價(jià)

1978年,馬丁·安德森在《福利》一書中,在談?wù)摓槭裁础安豢赡軓氐赘母锔＠贫取钡膯?wèn)題時(shí)指出,因?yàn)樗艿健叭齻€(gè)政治上極為敏感的”問(wèn)題的牽制,“改革計(jì)劃要成為政治現(xiàn)實(shí),必須在改革后仍然為現(xiàn)在領(lǐng)取福利津貼的人提供像樣的補(bǔ)貼,必須能強(qiáng)烈地刺激人們工作,而且給納稅者帶來(lái)的負(fù)擔(dān)必須是合理的?！蹦撤N意義上,這是一個(gè)悖論式的命題,因?yàn)椤跋駱拥难a(bǔ)貼”必須要減少,否則就實(shí)現(xiàn)不了“強(qiáng)烈刺激”和“合理負(fù)擔(dān)”。也就是說(shuō),福利、效率、負(fù)擔(dān)這三者之間往往是一種此消彼漲的關(guān)系,很難做到三者的同向發(fā)展[4]。福利國(guó)家改革的任務(wù),就是要在這三者之間尋找一個(gè)新的平衡點(diǎn),體現(xiàn)在社會(huì)政策層面,就是要處理好平等與效率、國(guó)家與私人、統(tǒng)一與差別的三對(duì)矛盾。大致說(shuō)來(lái),平等原則、國(guó)家干預(yù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是“福利國(guó)家論”和“福利國(guó)家改革論”的基本主張,而效率原則、私人化和多樣化則是“后福利國(guó)家論”和“福利社會(huì)論”的基本主張。

從當(dāng)前各國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的信息化和全球化的發(fā)展,西歐國(guó)家傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化,社會(huì)福利需求出現(xiàn)了多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì),民族國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組織和調(diào)控能力也隨著資本和產(chǎn)品的全球自由流動(dòng)而大為削弱。在這種情況下,如果還繼續(xù)照搬國(guó)家干預(yù)、平等優(yōu)先和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的福利國(guó)家模式,不僅會(huì)存在社會(huì)福利制度和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)越來(lái)越“脫節(jié)”的問(wèn)題,而且還會(huì)因?yàn)槌杀镜摹鞍嘿F”而削弱福利國(guó)家產(chǎn)品的全球競(jìng)爭(zhēng)力。用英國(guó)學(xué)者約翰·格雷的話說(shuō),就是“以為過(guò)去的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以在向下協(xié)調(diào)力量的作用下原封不動(dòng)的保留下去,這是與全球市場(chǎng)有關(guān)的許多幻想中最為危險(xiǎn)的一種。相反,社會(huì)市場(chǎng)體制正在逐漸被迫自己毀壞自己,以便它們能在比較平等的條件下與社會(huì)和勞動(dòng)最低的經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?！盵5]

但問(wèn)題的另一方面,西方國(guó)家在對(duì)福利制度進(jìn)行改革時(shí)完全拋棄平等、國(guó)家干預(yù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的口號(hào),又是不可能的。社會(huì)福利不是孤立的、局部的問(wèn)題,它幾乎涉及社會(huì)所有領(lǐng)域,受到諸如社會(huì)思潮變化、經(jīng)濟(jì)狀況、政黨利益差別、不同政治派別的力量對(duì)比、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化以及人口構(gòu)成與家庭關(guān)系等復(fù)雜因素的影響和制約。具體說(shuō)來(lái),(1)由福利機(jī)構(gòu)工作人員、養(yǎng)老金領(lǐng)取者、殘疾人以及撫養(yǎng)子女的單身母親組成的既得利益集團(tuán)制約了福利國(guó)家改革;(2)西方議會(huì)民主制和政黨選舉制度決定了各政黨在競(jìng)選時(shí)只能空許動(dòng)聽的“福利諾言”,即使上臺(tái)后也不敢貿(mào)然取消福利國(guó)家制度;(3)福利國(guó)家是社會(huì)民主黨社會(huì)政策的核心和靈魂和區(qū)別于其他政黨的“身份性”特征,絕不可能輕易放棄;(4)在經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展的形勢(shì)下,國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨復(fù)雜,市場(chǎng)存在失靈的可能性越來(lái)越大,將社會(huì)福利計(jì)劃完全交給私人舉辦,完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)是難以設(shè)想的。

綜合以上兩個(gè)方面,可以看出西歐各國(guó)在福利國(guó)家問(wèn)題上陷于“二律背反”的困難境地。“要不要改”的問(wèn)題已經(jīng)形成共識(shí),但如何改,這才是困擾當(dāng)前歐洲社會(huì)福利發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。目前,西歐多數(shù)福利國(guó)家都開始主動(dòng)地將部分社會(huì)福利計(jì)劃轉(zhuǎn)交給私人或社會(huì)團(tuán)體主辦,或者由私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)絕大多數(shù)社會(huì)福利費(fèi)用;有些國(guó)家甚至出現(xiàn)了“雙重福利體制”,即較富裕的公民越來(lái)越多地利用私人保險(xiǎn)計(jì)劃,享受較好的公共服務(wù),而大多數(shù)社會(huì)下層居民則不得不繼續(xù)依靠國(guó)家福利計(jì)劃。用西方學(xué)者的話說(shuō),就是強(qiáng)調(diào)“更少的普適性和更多的選擇性,更少的集中性和更多的分散性,以及更少的單一性和更多的多元性”[6]。可以預(yù)見,歐洲福利國(guó)家將會(huì)朝著“福利社會(huì)論”所指引的方向發(fā)展,同時(shí)也會(huì)兼顧“福利國(guó)家改革論”和“后福利國(guó)家論”的一些主張,即模糊“左”和“右”差別的所謂“第三條道路”。至于改革的步伐有大多、進(jìn)程有多快,則取決于多種因素共同作用的結(jié)果。

參考文獻(xiàn)

[1](英)費(fèi)邊社論文集:《福利國(guó)家的未來(lái):評(píng)社會(huì)政策》,倫敦,1983年英文版,第107頁(yè)

[2](英)尼·雷謝爾著:《福利,從哲學(xué)看社會(huì)問(wèn)題》,倫敦1972年英文版,第34～36頁(yè)

[3]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書處編:《危機(jī)中的福利國(guó)家》,華夏出版社1990年中譯本,第96頁(yè)

[4]轉(zhuǎn)引自(美)米爾頓·弗里德曼等著:《自由選擇》,商務(wù)印書館1982年中譯本,第128頁(yè)

[5]轉(zhuǎn)引自(英)保羅·赫斯特等著:《質(zhì)疑全球化》,張文成等譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年9月版,第205頁(yè)

[6](英)羅保特·平克:《全球化時(shí)代的社會(huì)福利》,載于《社會(huì)保障制度》2001年第8期,第6頁(yè)