北京：“公共治理全國第七”

羅科

省會和直轄城市公共治理狀況，在中國是個既空白又敏感的問題。國際機(jī)構(gòu)對中國公共治理的評價也是建立在國別基礎(chǔ)之上，將中國放在世界各國中進(jìn)行比較，而很少對中國內(nèi)地各地區(qū)進(jìn)行細(xì)分。

天則經(jīng)濟(jì)研究所和零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)經(jīng)過兩年時間的居民意見調(diào)查，近日聯(lián)手以民間的身份首次為30個省會和直轄城市2008年的公共治理狀況打分。

杭州第一太原墊底

“我們試圖做的，就是把老百姓的真實(shí)感受盡可能顯示出來。”北京天則經(jīng)濟(jì)研究所理事長茅于軾解釋其動因說。

杭州在指數(shù)總體評分中最高，“社會保障”、“公共安全”、“環(huán)境”三方面全國最好。

通過調(diào)查居民滿意度來定量分析各地區(qū)的公共治理水平，就需要將公共治理這個抽象物細(xì)化為一個個可觸摸的具體要素。

經(jīng)天則研究所、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、中國社科院、北師大等專家合議，決定從三個方面入手度量“公共治理”：包括公民權(quán)利，即人身和財(cái)產(chǎn)安全、居民的意見表達(dá)以及媒體監(jiān)督等權(quán)利的保障與改進(jìn)程度;公共服務(wù)，即地方政府基本公共服務(wù)的提供情況，保障居民經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利，具體包括教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境、公共設(shè)施、公共安全等服務(wù);治理方式，即公共治理的執(zhí)行機(jī)制，包括民主、透明、多元、公眾參與等。

天則研究所公共治理評估項(xiàng)目組成員宋厚澤說，調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，公共治理情況較好的一組有：杭州、上海、長沙、成都、重慶、西安、北京;公共治理水平一般的一組有沈陽、濟(jì)南、海口、鄭州、福州、蘭州、南寧、武漢、西寧、哈爾濱、合肥、石家莊、長春、南昌、天津、銀川、呼和浩特、烏魯木齊南京、廣州;公共治理水平較差的城市有：昆明、貴陽、太原。

其中，指數(shù)總體評分最高的是杭州。公共服務(wù)指標(biāo)中，“社會保障”，“公共安全”、“環(huán)境”三方面的治理狀況，杭州為全國最好，“公共衛(wèi)生”方面僅次于上海。公民權(quán)利方面，“意見表達(dá)”和“媒體監(jiān)督”排全國第一。在治理方式方面杭州也是全國評價最高的城市，但公共治理執(zhí)行機(jī)制的多元化表現(xiàn)較差，得分低于全國平均水平。

上海市公共治理狀況排名第二，僅次于杭州。在公共服務(wù)指標(biāo)中，“公共衛(wèi)生”和“公共道路與交通”的評分均排全國第一，最差的一項(xiàng)“教育”也居全國第七。第二類指標(biāo)公民權(quán)利的總體評分排全國第一，“人身權(quán)利”和“媒體監(jiān)督”方面排全國前列，“財(cái)產(chǎn)安全”的保護(hù)也位居全國第一。第三類指標(biāo)治理方式上，上海在4個直轄市中得分最高。“民主”和“透明”均高于全國平均水平，但是“參與”和“政府信任”程度不夠，低于全國平均水平。比較突出的是對“廉潔”的評價，得到全國最高分。

北京市公共治理狀況在30個省會城市和直轄市中排名第七?！肮残l(wèi)生”、“社會保障”、“公共安全”、“財(cái)產(chǎn)安全”、“人身權(quán)利”走在全國前列，但“公共交通”、“意見表達(dá)”和“政府信任”等指標(biāo)低于全國水平，排名靠后。

成都市總排名第四，在治理方式方面的表現(xiàn)突出，得分僅次于杭州排名第二，尤其是治理方式“多元”方面，得分為全國第一。但較差的是財(cái)產(chǎn)安全保護(hù)和社會保障等。

廣州市公共治理狀況排名第二十七，是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市中公共治理狀況表現(xiàn)最差的。其中，“公共安全”、“政府信任”兩項(xiàng)得分為全國最低，“意見表達(dá)”一項(xiàng)得分全國倒數(shù)第二，僅高于福州。福州另一項(xiàng)全國倒數(shù)第一的是“透明”。

太原市公共治理狀況排名最低，無論是與市民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)，還是公民權(quán)利的保障，抑或公共治理的執(zhí)行機(jī)制都紛紛靠后。

有些經(jīng)濟(jì)相對落后的省份，公共治理做得卻比較好。如湖南長沙排名第三，陜西西安排名第六，而北京和廣州卻落在后面，顯示出各地的公共治理狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況并沒有直接關(guān)系。

此外，很多城市人均GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)接近，但公共治理狀況卻存在較大差異，例如成都的人均GDP略低于太原，但威都的得分是太原的1.2倍。

還有一個發(fā)現(xiàn)是，被調(diào)查者在“公共服務(wù)”和“公民權(quán)利”上打分較高，而“治理方式”上打分較低，其中打分比較低的有“多元”、“選舉”這兩個分項(xiàng)指標(biāo)。

填補(bǔ)“公民滿意度”空白

目前，對大陸地區(qū)層面的評價，代表性的有三個：一個是國際復(fù)興開發(fā)銀行和世界銀行對中國120個城市競爭力的評級，以及中國社會科學(xué)院牽頭的每年度出版中國城市競爭力藍(lán)皮書，基本只涉及經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府效率的投資角度評價。

第二個是由中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所的樊綱、王小魯主導(dǎo)開發(fā)的市場化指數(shù)，通過一系列調(diào)查數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)來評價各地區(qū)市場化程度。

第三個是國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員陳昌盛和中國社會科學(xué)院研究員蔡躍洲2007首次對各地區(qū)的公共服務(wù)水平進(jìn)行了系統(tǒng)評價，通過165個指標(biāo)，依據(jù)客觀數(shù)據(jù)給出了地區(qū)公共服務(wù)水平的排名。

中國人民大學(xué)教授周業(yè)安說，這三個評價中的前兩個涉及部分政府的權(quán)利運(yùn)用問題，但沒有從權(quán)利合理配置的角度來評價;而后一個是純粹的公共服務(wù)績效評價，沒有涉及權(quán)利問題。而且三個評價都沒有選擇公眾意見調(diào)查。

“2007年起，民眾維權(quán)運(yùn)動不斷涌現(xiàn)，這實(shí)際是對權(quán)勢和地位不平的抵制?！泵┯谳Y說，考慮到百姓很難監(jiān)督政府，天則所決定成立政府公共治理研究課題，給各地政府的業(yè)績評分。

冀望開展城市競爭

目前，公共治理的測度存在兩派觀點(diǎn)，一派是主張通過社會統(tǒng)計(jì)制度累計(jì)的客觀數(shù)據(jù)來進(jìn)行度量，比如人權(quán)觀察、哈佛肯尼迪學(xué)院的公共治理評價;另一派是主張通過感知數(shù)據(jù)來進(jìn)行度量，比如透明國際、世行等。

由于內(nèi)地目前的統(tǒng)計(jì)制度和相關(guān)的數(shù)據(jù)顯示與累積途徑缺乏，很難獲得相應(yīng)的客觀數(shù)據(jù)。天則所和零點(diǎn)公司采納通過感知數(shù)據(jù)來度量，即假定一個代表性居民（通過抽樣獲得的樣本）對有關(guān)公共治理問題的主觀感受就代表了一種居民對公共治理的普遍評價，把這種感受測度出來，就代表了公共治理的一般水平。

從2008年5月開始，零點(diǎn)公司利用其自身龐大的職業(yè)訪員隊(duì)伍循“每個城市—居委會總體—樣本居委會—樣本戶—個人”的程序，對在當(dāng)?shù)鼐幼∫荒暌陨系?449位居民展開了敲門式訪問。

零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)副總裁吳垠博士說，這些訪員進(jìn)入居委會后，按”右手原則”行走，碰到的居民戶即開始執(zhí)行采訪，然后按照“隔五抽一”的原則選定樣本戶。每個訪問約持續(xù)30分鐘。每個居委會隨機(jī)抽取的樣本不超過6戶。在北京，上海，天津、重慶四大直轄市，每個城市采集300個樣本;人口在500萬～1000萬的廣州、武漢、西安3個城市分別采集250個樣本，哈爾濱等人口在200～500萬的12個城市分別采集200個樣本;烏魯木齊等人口在200萬以下的11個城市分別采集樣本150個。

對30個省會城市公共治理現(xiàn)狀的定量評分，茅于軾認(rèn)為有兩個用途，第一是可以建立一個各省會城市之間在公共治理方面的競爭環(huán)境。如果有一個獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)對他們的公共治理工作作出評價，客觀上能夠提供一個信息平臺，在這個平臺上百姓能夠看到自己的城市在為人民服務(wù)方面和其他城市比較做得怎樣。這樣的信息無形之中會對當(dāng)?shù)卣錾偁帀毫?，幫助各地區(qū)在公共治理方面走向多元化、多主體參與、透明、公正以及和諧。第二個用途是給干部評價增加一個信息源。干部工作的好壞非常需要客觀評價，然而在正式體制內(nèi)由于各種利益的牽扯，信息很容易被扭曲。因而客觀真實(shí)的信息對人事部門和組織部門是一個寶貴的基礎(chǔ)材料。

茅于軾說，明年還將進(jìn)行第二次30個城市的公共治理狀況調(diào)查，對各地區(qū)公共治理的實(shí)際運(yùn)行狀況將定期進(jìn)行定量評估，并在此基礎(chǔ)上形成一個記錄大陸各地區(qū)公共治理演變的追蹤數(shù)據(jù)庫。

制圖 曉青 編輯 王何畏 美編 黃靜