事業(yè)單位內(nèi)部控制的探討

林詩梅

摘要:做好事業(yè)單位內(nèi)部控制工作,可以進(jìn)一步做好公共建設(shè)、公共管理工作中的資源分配工作,提升管理效率,充分利用好有限的財力物力做好更多的公共建設(shè)工作。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合內(nèi)部審計的要求,從崗位編制開始,重視領(lǐng)導(dǎo)作用,全員參與,重新設(shè)計解決事業(yè)單位內(nèi)部控制的方案,為事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作提供以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位內(nèi)部控制

財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》?；疽?guī)范自09年7月1日起先在上市公司范圍內(nèi)施行,鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。該規(guī)范一出臺,企業(yè)尤其是大型企業(yè)很快意識到內(nèi)部控制的重要性,及時著手完善內(nèi)部控制系統(tǒng)。由于上述的內(nèi)部控制規(guī)范適用范圍包括行政事業(yè)單位在內(nèi),卻沒有關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制度詳細(xì)解釋及指導(dǎo),因此事業(yè)單位內(nèi)部控制相對薄弱。事業(yè)單位又由于沒有成本核算的壓力和資金來源的相對穩(wěn)定,對建立和健全內(nèi)部會計控制制度不夠重視,單位管理不夠嚴(yán)謹(jǐn),浪費現(xiàn)象存在。因此,有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部控制,為事業(yè)單位提高工作效率,達(dá)成管理目標(biāo)提供合理保證。

《世界最高審計機(jī)關(guān)組織內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中規(guī)定:內(nèi)部控制系統(tǒng)是為達(dá)成管理目標(biāo)、提供合理保證的工具。其控制目標(biāo)是:保護(hù)資源,以避免因浪費、舞弊、管理不當(dāng)、錯誤、欺詐及其他違法事件遭受損失;配合組織任務(wù),使各項作業(yè)均能有條不紊且更經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行,并提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量;遵循法律、規(guī)章及各項管理作業(yè)規(guī)定;提供值得信賴的財務(wù)及管理資料,并能適時恰當(dāng)?shù)亟衣队嘘P(guān)資料。

事業(yè)單位內(nèi)部控制是為保護(hù)資產(chǎn),加強(qiáng)會計信息的真實性和可信性,提高資金和資產(chǎn)的使用效率,貫徹執(zhí)行所制定的各項管理政策,促進(jìn)健康發(fā)展而在單位內(nèi)部所采取的組織規(guī)則和一系列調(diào)節(jié)方法與措施。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

(一)內(nèi)部控制意識不強(qiáng)

由于國家缺乏一套對事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范,同時許多事業(yè)單位的“一把手”缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解, 因此對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不夠, 抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制, 認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了, 還有的單位甚至干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè),認(rèn)為建立控制制度需要耗費人力、物力,而這種人力、物力的耗費所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益又難于確定,因此對建立內(nèi)部會計控制缺乏積極性、主動性。

(二)會計基礎(chǔ)薄弱

1、對財務(wù)與會計工作認(rèn)識不足

財務(wù)與會計的基本功能是核算與控制( 或監(jiān)督) , 事業(yè)單位的財務(wù)也擔(dān)負(fù)著同樣的使命。但在實際工作中, 許多事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財會部門當(dāng)成“錢袋子”, 多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動, 對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解,導(dǎo)致財務(wù)監(jiān)督職能有執(zhí)行缺陷。

2、由于對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識不足,新增業(yè)務(wù)無內(nèi)控制度,已有制度執(zhí)行不嚴(yán)格

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度只對日常業(yè)務(wù)進(jìn)行控制,隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化,事業(yè)單位的資金渠道、業(yè)務(wù)范圍已發(fā)生變化,融資、投資業(yè)務(wù)開始增多,但針對這些新增業(yè)務(wù)沒有做到與時俱進(jìn)新增相關(guān)的制度,仍習(xí)慣用經(jīng)驗代替內(nèi)控制度,留下了工作漏洞。

對已建立的制度存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象。有的單位雖然建立了內(nèi)部會計控制制度,但實際執(zhí)行效果不理想,使制度的作用未能得到充分發(fā)揮,缺乏一定的約束力。如單位建立了固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制,明文規(guī)定每年需定期清查,以保證資產(chǎn)的真實、完整,但是實際工作中卻沒有做到每年清查,只有在國家下文要求清理的時候才進(jìn)行,容易造成賬上有實際上已經(jīng)不存的現(xiàn)象。又如:本來付款有嚴(yán)格的規(guī)定,但是單位為加快工程項目的進(jìn)度,對工程項目購買的設(shè)備特別授權(quán), 在既無合同也無發(fā)票的情況下就先付款掛賬, 工程完工之后也遲遲未能轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn),容易形成賬外資產(chǎn)。

3、崗位設(shè)置不夠合理,

關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓,關(guān)鍵不相容職務(wù)一般包括: 授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。單位剛成立時就設(shè)置了崗位,很多崗位已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢,造成崗位設(shè)置問題較多, 不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。例如固定資產(chǎn)管理在當(dāng)前事業(yè)單位資產(chǎn)管理中占據(jù)著重要的位置,但是由于編制的限制,固定資產(chǎn)的管理與核算只能由當(dāng)前的為數(shù)不多的財務(wù)人員兼任,且管理與記賬工作歸同一人做,這勢必會造成不兼容崗位得不到分離,降低了工作人員互相牽制的效力,就有可能造成資金、資產(chǎn)的無故流失。

4、預(yù)算控制不夠嚴(yán)格

預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。目前對各行政事業(yè)單位實行的是部門預(yù)算控制的制度,收支的依據(jù)是經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算,預(yù)算規(guī)定了單位支出方向和支出規(guī)模水平,且部門預(yù)算的報送有一套嚴(yán)格的程序和系統(tǒng),提高事業(yè)單位的預(yù)算管理水平,但是,實際工作中,部門預(yù)算涵蓋范圍有限, 追加項目仍有很多, 彈性較大, 且部門預(yù)算沒有在單位按組織體系細(xì)化, 影響部門預(yù)算的實施效果。事業(yè)單位部門預(yù)算在執(zhí)行過程程中存在一些問題,主要有以下形式:一是單位所屬各級非獨立核算的事業(yè)單位沒有編制預(yù)算的要求,容易造成內(nèi)容不實、預(yù)算約束不強(qiáng)和預(yù)算執(zhí)行不了的情況,如財政對部門單位有了預(yù)算,但部門單位內(nèi)部并沒有按組織結(jié)構(gòu)對財政部門預(yù)算進(jìn)行分解細(xì)化, 仍是“實報實銷”。也就是說, 財政對部門單位有了預(yù)算約束,但部門單位內(nèi)部并沒有對各處、室人員的責(zé)任預(yù)算約束, 其結(jié)果只能是總量超預(yù)算。二是部門預(yù)算的范圍有限, 尚未涵蓋單位全部財務(wù)收支事項,例如配套建設(shè)資金預(yù)算、基本建設(shè)預(yù)算, 暫未列入部門預(yù)算,許多部門單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是超預(yù)算, 但總有辦法在部門預(yù)算之外解決, 使得部門預(yù)算的權(quán)威性和約束力受損。三是部門預(yù)算的追加項目仍有很多。目前, 雖然各地都對行政事業(yè)單位實行了部門預(yù)算制度, 預(yù)算之外的追加調(diào)整項目仍然很多。追加項目越多,則預(yù)算的隨意性越大, 權(quán)威性和約束力就越差。

5、控制流程不合理

內(nèi)部會計系統(tǒng)必須確定授權(quán)審批的程序,合理的授權(quán)審批控制措施是權(quán)力的分配與責(zé)任界定的保證,同時也是授權(quán)活動得以貫徹實施的保證。例如目前許多事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)事項的內(nèi)部控制流程設(shè)計得過于簡單, 僅僅局限在事后審批上, 缺乏事前控制的程序, 很多單位費用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度。另外,流程控制的先后順序不盡合理。比如,行政事業(yè)單位的費用報銷流程都是采取“先審批后審核”的程序, 執(zhí)行起來影響財會人員審核把關(guān)的效果。

(三)監(jiān)督考核機(jī)制不完善

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制既是內(nèi)部控制的一個組成部分,又是對內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的一個重要手段。

雖然每年審計部門都要對各事業(yè)單位例行審計,但其主要的審計方向還是在錯誤與舞弊,事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)與水平的提升不作審計重點,因此內(nèi)部控制制度沒有被各事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)提到重要位置。單位內(nèi)部也就沒有將內(nèi)部控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制,沒有將對各組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率進(jìn)行考評,因此影響了內(nèi)部控制的健全,也影響執(zhí)行效果。

二、對策及措施

(一)加強(qiáng)培訓(xùn),強(qiáng)化意識

1、內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容, 良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。針對單位領(lǐng)導(dǎo)人及其他人員內(nèi)部控制意識不強(qiáng)的情況,應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)于內(nèi)部控制意識的培訓(xùn),對主要領(lǐng)導(dǎo)舉辦研討班的形式,對其他人員采取后續(xù)教育內(nèi)部專題培訓(xùn)等形式,使法人代表意識到 “第一責(zé)任人”責(zé)任及內(nèi)控制度對單位可持續(xù)發(fā)展的重要性,其他人員在了解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上, 提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識, 培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識和內(nèi)部控制環(huán)境。

2、增強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作

會計基礎(chǔ)工作薄弱,嚴(yán)重制約事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。要提升事業(yè)單位內(nèi)部控制水平,需增強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作,以強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用,具體措施如下:

(1)選擇合適的人才,崗位設(shè)置合理

合理的崗位設(shè)置是單位內(nèi)部控制系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)正常的基礎(chǔ),只有按照不相容職務(wù)分離的原則,確定相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限,形成崗位制衡,才能減少會計信息錯誤與舞弊。因此,各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的原則,選擇合格的人才,不斷培養(yǎng)適合事業(yè)單位發(fā)展的人才,放在合適的崗位上,并明確規(guī)定各職能部門的權(quán)限與責(zé)任,明確規(guī)定任何部門和個人都不得擁有超越內(nèi)部控制的權(quán)利,并且要做到責(zé)任與利益掛鉤、過失與處罰對等。同時,堅持不相容職務(wù)分離的原則,推行職務(wù)不兼容制度,保證單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)、崗位及其職責(zé)權(quán)限的合理設(shè)置和分配,杜絕管理人員交叉任職。

(2)加強(qiáng)預(yù)算控制,完善部門預(yù)算制度

一是將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來,即推行部門預(yù)算和所屬各級預(yù)算,對單位所屬各級非獨立核算的事業(yè)單位要求編制預(yù)算,并結(jié)合部門單位的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和部門單位工作任務(wù)等,按照財政下達(dá)的部門預(yù)算控制數(shù),編制內(nèi)部分處、室的責(zé)任部門預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制,以克服預(yù)算內(nèi)容不實、預(yù)算約束不強(qiáng)和預(yù)算執(zhí)行不了的情況。二是建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度,完善預(yù)算控制制度,確保資金的正確使用,提高資金的使用效益。三是將基本建設(shè)、大配套資金、各事業(yè)單位的經(jīng)營收入等均納入預(yù)算編制范疇,,并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序,做到真正的全面預(yù)算控制。

(3)健全內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位內(nèi)部控制,需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證,內(nèi)部控制的內(nèi)容已經(jīng)從原來的牽制制度拓展到對整個組織的人員、管理活動、資產(chǎn)、資料進(jìn)行控制的活動,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財務(wù)、會計的范圍,原有的一些制度已經(jīng)失效,因此,事業(yè)單位的整個內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn),及時對各項內(nèi)部控制制度進(jìn)行修改、完善,最大程度地發(fā)揮其控制功能,使事業(yè)單位的管理取得更大的效率和效果,以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。

3、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

(1)建立獎懲機(jī)制

為了保證內(nèi)部會計控制制度能有效地發(fā)揮作用,必須定期對內(nèi)控制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查與考核,檢查內(nèi)部會計制度是否得以有效遵循,執(zhí)行中還存在什么問題,原因何在,應(yīng)采取什么措施加以糾正。同時對于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部會計控制制度的,給予精神或者物質(zhì)獎勵;對于違規(guī)違章的,堅決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。只有做到壓力與動力相結(jié)合,才能是最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的,使制度真正落到實處。

(2)建立內(nèi)部審計制度

內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個部分,也是監(jiān)督內(nèi)部控制其它環(huán)節(jié)的主要力量。因此,要建立健全內(nèi)部控制制度當(dāng)務(wù)之急就是必須強(qiáng)化事業(yè)單位的內(nèi)審工作,使之規(guī)范化和制度化。內(nèi)部審計通過監(jiān)督控制環(huán)境和控制程序的有效性,監(jiān)督內(nèi)部控制是否被執(zhí)行并及時反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的資訊,科學(xué)幫助事業(yè)單位更有效地實現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。同時,在監(jiān)控過程中,內(nèi)部審計可以促進(jìn)控制環(huán)境的建立、為改進(jìn)控制制度提供建設(shè)性建議,為組織成功的達(dá)到所需要的內(nèi)部控制水平服務(wù)。另外還可以借助外部審計機(jī)關(guān)再對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及其實施情況進(jìn)行審計。當(dāng)然,各事業(yè)單位在設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)時,管理當(dāng)局應(yīng)保證其公證、客觀、權(quán)威性,做到不走過場。

另外,各級財政部門應(yīng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并撥出專項經(jīng)費,為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費支持。

我國地域遼闊,各地資源不一,事業(yè)單位部門職能在各地區(qū)分配上有不同之處,從而在管理體制上設(shè)定的事業(yè)單位編制不一樣,在事業(yè)單位管理上的內(nèi)部控制方法都普遍欠缺,還有很多趨待完善的地方。2009年國務(wù)院中央編制委放寬了對各省、自治區(qū)、直轄市部門編制的自主權(quán),正是加強(qiáng)內(nèi)部控制的方法與結(jié)合各地的事業(yè)單位編制及職能進(jìn)行相適應(yīng)調(diào)整的大好實踐機(jī)會,各地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本次編制調(diào)整,在考慮事業(yè)單位崗位設(shè)置管理時,將內(nèi)部控制理念引入事業(yè)單位管理中,組織引導(dǎo)事業(yè)單位導(dǎo)入內(nèi)部控制制度,規(guī)范事業(yè)單位崗位設(shè)置管理,明確崗位設(shè)置的程序和審核權(quán)限,因事設(shè)崗、按崗聘用、以崗定薪、合同管理,實現(xiàn)由身份管理向崗位管理、由固定用人向合同用人的轉(zhuǎn)換,以事業(yè)單位預(yù)算的編制及執(zhí)行為主線,以科學(xué)發(fā)展觀為主導(dǎo),加強(qiáng)和完善事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。

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