《物權(quán)法》視角下我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革淺論

呂 翾

[摘要]我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度在內(nèi)容上與物權(quán)法原理多有沖突,不利于突破城鄉(xiāng)二元化社會結(jié)構(gòu),不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的時代要求。由此,應(yīng)重塑權(quán)利主體制度;完善權(quán)利的取得方式;實行宅基地的有償使用和有期限使用;允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。使農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度不斷得到改革與完善。

[關(guān)鍵詞]物權(quán)法;宅基地;使用權(quán);制度改革

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)——決定宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)容

從土地的財產(chǎn)屬性來看,宅基地使用權(quán)具有典型的物權(quán)性,它基于滿足權(quán)利人對他人所有物的使用和收益的需要而產(chǎn)生,屬于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)中的用益物權(quán)的重要類型。《物權(quán)法》將其單獨列為“用益物權(quán)”編下的一章,也表明宅基地使用權(quán)作為一種特定的用益物權(quán)已得到立法認(rèn)可。

從土地的資源屬性來說,宅基地使用權(quán)又具有社會保障性。在我國二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)背景下,在城市,采取的是以貨幣支付為主要方式的社會保障制度,而在農(nóng)村,則長期實行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的原始意義的土地保障制度。農(nóng)村宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能。在這種背景下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)體現(xiàn)出了身份性、無償性、無期限性、流動性受限的特點?？梢?現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)是一種受限制的用益物權(quán),基于其社會保障性的考量,現(xiàn)行制度并未將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為純粹的物權(quán)來安排。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的雙重性質(zhì)導(dǎo)致現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度呈現(xiàn)出矛盾體的狀態(tài),在物權(quán)法的私法框架內(nèi),填充的卻是關(guān)于國家對農(nóng)村土地的管理和限制的具體內(nèi)容。這種重土地管理而輕土地權(quán)利,與我國的城鄉(xiāng)二元社會體制關(guān)系密切。在森嚴(yán)的二元社會體制下,國家通過城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度來把農(nóng)民限制在土地上,也就把農(nóng)民從城市和城市單位的社會福利和保障體系中剔除。平均分配的宅基地成為農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的福利性權(quán)利,也成為其生活條件的重要保障。基于此,農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之不可轉(zhuǎn)讓,形成了農(nóng)村與城市在居民住房方面的雙軌制。然而,隨著改革的深入,人們已經(jīng)認(rèn)識到城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)不利于我國的現(xiàn)代化建設(shè)?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度表現(xiàn)出與社會現(xiàn)實需求的不一致,并不能充分地保護(hù)農(nóng)民對集體土地的用益物權(quán)。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度與物權(quán)法原理的沖突

《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)作了單章規(guī)定,明確了其作為一項獨立的用益物權(quán)的法律地位,與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等處于并列地位,對我國法律體系的完善所發(fā)揮的作用是值得肯定的。但是,《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)是非常簡單、原則的,而且對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓等問題都采用準(zhǔn)用性條款,由《土地管理法》等法律和國家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整,對原有立法并未有突破。在這種立法模式下,現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是與物權(quán)法原理相違背的。

1、宅基地使用權(quán)的主體存在問題

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的主體范圍主要是“農(nóng)村村民”,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員。城鎮(zhèn)非農(nóng)戶人口的居民和本集體以外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員被排除在該主體范圍之外。這一界定具有很強(qiáng)的身份專屬性,體現(xiàn)出福利性和非價值性的特點。這與用益物權(quán)作為財產(chǎn)權(quán),對權(quán)利主體的平等性與非專屬性要求是不相符的。

在主體形態(tài)上,采取“戶”的概念?！皯簟钡臉?gòu)成和法律性質(zhì)如何,相關(guān)的立法中并未明確規(guī)定。依民法原理,權(quán)利主體即民事法律關(guān)系的主體是指參與民事法律關(guān)系,享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的“人”,應(yīng)該具備獨立、自主的意思表示能力,擁有民事權(quán)利能力。在我國的民事法律體系內(nèi),權(quán)利主體有自然人、法人和其他組織三類,而戶不能歸入其中的任何一類。將“戶”作為民事主體,是有違民法原理的。《物權(quán)法》不對宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體做出具體明確的規(guī)定,以“戶”為單位其實是一句空話。

現(xiàn)實中多以結(jié)婚作為判斷“戶”的標(biāo)準(zhǔn),如2005年浙江省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》便直接規(guī)定,只有已經(jīng)登記結(jié)婚的村民才有資格申請宅基地。這實際上剝奪了那些具備集體成員身份的單身村民取得宅基地使用權(quán)的資格,產(chǎn)生了分配不公的現(xiàn)象。同時,目前以戶為單位進(jìn)行宅基地?zé)o償分配的制度,不論每戶人口的多少,一刀切地對宅基地面積進(jìn)行均等分配,事實上造成了人均面積的不均等,對人口多的“戶”而言,也是不公平的。

2、宅基地使用權(quán)的取得方式值得商榷

根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定,農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占有農(nóng)用地的,要依法辦理農(nóng)用地專用審批手續(xù)。2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》也規(guī)定,村民提出宅基地申請的,“在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的,報經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后,報縣(市)審批”,可見現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)的取得方式實際上是一種行政許可。這與他物權(quán)的法理是不相符的。

他物權(quán)是指對他人所有之物在一定范圍內(nèi)占有、使用、收益的權(quán)利,是所有權(quán)人對其所有物的所有權(quán)權(quán)能的讓渡,屬于私法上的處分行為。他物權(quán)的設(shè)立,應(yīng)該是基于所有權(quán)人與他物權(quán)人之間的法律行為。國家公權(quán)力的干預(yù),僅表現(xiàn)在為了維護(hù)交易安全而實行的他物權(quán)公示制度方面。

宅基地使用權(quán)是土地所有權(quán)人在其土地上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)。有權(quán)設(shè)定宅基地使用權(quán)的主體,應(yīng)當(dāng)是作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體。然而,上述規(guī)定表明,村民能否取得宅基地使用權(quán),決定權(quán)在鄉(xiāng)政府和縣政府,這無疑是對集體土地所有權(quán)人的權(quán)利,違背了物權(quán)法的原理。

3、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受限違背物權(quán)法發(fā)展的新趨勢

人口的劇增與資源的有限性之間的矛盾,促使當(dāng)今社會的資源配置出現(xiàn)動態(tài)化、高效化特征,以實現(xiàn)資源的充分、合理利用。這使得物權(quán)日益體現(xiàn)出動態(tài)流動性?，F(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對物的經(jīng)濟(jì)效益的價值追求,表現(xiàn)出由過去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向追求利用價值的新趨勢。而現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度仍以歸屬為核心,流轉(zhuǎn)受限,不利于宅基地作為一種稀缺資源的價值的充分發(fā)揮。

現(xiàn)行制度限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中第13條明確指出:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！苯罐r(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn),實質(zhì)上排斥了以自主自愿的市場交易進(jìn)行宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的適用空間?！段餀?quán)法》僅規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)是對集體所有土地的占有和使用的權(quán)利,卻未對其收益、處分權(quán)能做出規(guī)定。

限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),至少造成了以下四方面的不良后果:一是限制了農(nóng)民的房屋所有權(quán)。所有權(quán)是權(quán)利主體對其所有物所享有的絕對的、自由的支配權(quán)。農(nóng)民作為建于宅基地之上房屋的所有權(quán)人,對該房屋的所有權(quán)享有完全的處分權(quán)。然而現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度作了限制,又根據(jù)地隨房走的原則,使享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋的時候只能轉(zhuǎn)讓給本集體村民,間接地限制了農(nóng)民對房屋所有權(quán)的行使。二是導(dǎo)致了宅基地的大量閑置和浪費。如前所述,農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有福利性,只要具有農(nóng)村集體成員的身份,就能以“戶”為單位無償獲得分配,同時,又因宅基地使用權(quán)具有可繼承性,“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)的情況在現(xiàn)實中是普遍存在的。隨著農(nóng)民人口大量涌入城市,“空心村”也已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象,造成大量宅基地閑置,限制了宅基地利用效率,也不利于農(nóng)民財產(chǎn)利益的增加。三是不利于農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限,必然會帶來宅基地的非商品化、非資本化和非市場化的結(jié)果。而現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)高度市場化,房地產(chǎn)成為城市居民獲得財產(chǎn)性收入的重要來源之一。城鄉(xiāng)比較而言,農(nóng)民就喪失了一筆財產(chǎn)性收入。四是催生了宅基地“隱形市場”。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū),農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在,引發(fā)越來越多的社會矛盾和法律糾紛。

三、完善宅基地使用權(quán)制度的若干建議

1、重塑權(quán)利主體制度

首先,突破“農(nóng)村村民”的身份限制。這是當(dāng)今社會宅基地的社會保障功能弱化的現(xiàn)實的要求。宅基地不再是農(nóng)民生存的唯一保障,除了社會保障功能外,農(nóng)民更追求宅基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。在這種情況下,應(yīng)該弱化宅基地使用權(quán)主體的身份專屬性,回歸到開放性、平等性、非專屬性的財產(chǎn)權(quán)主體特征。其次,以自然人作為權(quán)利主體。如前所述,“戶”這一概念欠缺確定性,以自然人作為宅基地使用權(quán)的主體更具有優(yōu)越性,在權(quán)利主體為多人時則成立共有關(guān)系。這樣才能實現(xiàn)法律關(guān)系明確,相互間的權(quán)利義務(wù)明確。

2、完善權(quán)利的取得方式

如前所述,宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)與行政許可的取得方式之間存在矛盾?，F(xiàn)行取得方式不僅損害宅基地所有權(quán)人農(nóng)村集體的利益,同時還存在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力尋租、行政不作為等損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。

因此,立法應(yīng)重視農(nóng)民集體在宅基地使用權(quán)申請取得程序中的權(quán)利。農(nóng)民集體最了解本集體宅基地利用的狀況,宅基地使用權(quán)的設(shè)定也直接與其利益相關(guān),由農(nóng)民集體根據(jù)本集體的具體情況,通過民主的形式,依法規(guī)定申請宅基地的詳細(xì)事宜。當(dāng)然,這一權(quán)利能否得到落實,還有賴于農(nóng)村集體所有土地所有權(quán)主體缺位問題的解決。鄉(xiāng)、縣政府進(jìn)行的審核批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)僅限于涉及公共利益的事項,如判斷農(nóng)民集體所設(shè)定的宅基地使用權(quán)是否符合土地用途管制,是否符合村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地年度利用計劃的相關(guān)規(guī)定等。

3、實行宅基地的有償使用和有期限使用

宅基地的有償使用和有期限使用,都是為了提高宅基地的利用效率。

上文提到,目前我國農(nóng)村普遍存在“一戶多宅”和面積超標(biāo)的現(xiàn)象,這已經(jīng)超出了在宅基地的生存保障功能下集體成員基于成員權(quán)而無償獲得均等利益的范圍。成員對超出部分的利益無償占有并不具有正當(dāng)性,應(yīng)該對其付出代價。而非集體成員原本就不具有無償取得宅基地的權(quán)利,因此自然應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的費用。沒有人會在需要付出代價的情況下去占有不需要的東西,也沒有人會在已經(jīng)付出代價的情況下而不積極利用其所占有的東西。這樣一來,農(nóng)民在試圖取得宅基地使用權(quán)之前就會有一個成本計算,從而避免了在無償使用情形下占地的沖動。

另外,對宅基地規(guī)定一定的使用期限,是解決目前宅基地大量閑置的另一途徑?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第26條規(guī)定了以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),必須按照在一定期限內(nèi)開發(fā),否則要征收土地閑置費,甚至導(dǎo)致土地使用權(quán)被無償收回的結(jié)果。在宅基地使用權(quán)領(lǐng)域,可以考慮采取類似的制度,規(guī)定如果宅基地閑置超過一定期限,使用權(quán)人要繳納一定的閑置費,閑置時間較久的,可由土地所有權(quán)人農(nóng)民集體收回宅基地使用權(quán)。這樣可以解決“空心村”土地大量閑置、舊宅基地回收困難的問題。

4、允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

十七屆三中全會《決定》從政策層面上做出了打破“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”格局的規(guī)定,以求通過逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的同地同權(quán)同價,破除城鄉(xiāng)二元割據(jù)的局面。農(nóng)戶的宅基地作為農(nóng)村集體所有建設(shè)用地的主要組成部分,其自由轉(zhuǎn)讓的重要意義不言而喻。

解決農(nóng)民的利益問題是解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵。允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。通過立法層面上對宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的認(rèn)可,也可以抑制大量的私下交易,使宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓被納入法律調(diào)整的范圍中,可以減少相關(guān)的法律糾紛。

要實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,首先需要調(diào)整我國相關(guān)法律的價值取向。如前所述,《土地管理法》等對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓做出了限制性的規(guī)定,與當(dāng)前社會對資源高速流轉(zhuǎn),以產(chǎn)生高效益的要求不一致?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)規(guī)定過于簡單,宅基地使用權(quán)制度存在內(nèi)部價值取向的矛盾,急需在立法層面實現(xiàn)《物權(quán)法》與相關(guān)法律法規(guī)的完善和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)然,宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓并非不受限制的轉(zhuǎn)讓。其必須要在相關(guān)的土地規(guī)劃之內(nèi)進(jìn)行,同時也是處于監(jiān)管部門監(jiān)督下的有序流轉(zhuǎn)。

其次,要實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化運作,還必須建立一套公示制度。我國現(xiàn)行立法中未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)行變更登記,對登記的程序、機(jī)關(guān)也未有明確的規(guī)定。然而,若宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn),基于交易安全的考量,完善的登記制度是非常必要的。

再次,宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn),離不開農(nóng)村社會保障制度的完善。這要求社會保障法規(guī)對此做出相關(guān)的回應(yīng)。此外,要求政府財政的大力支持。只有宅基地使用權(quán)完全從社會保障功能中解放出來時,宅基地使用權(quán)才能回歸到單純的用益物權(quán)的性質(zhì),極大地發(fā)揮其對農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加作用。

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