中共縣級(jí)紀(jì)委整體“擴(kuò)編”

夏陽(yáng)

2009年5月15日，2000多名縣級(jí)紀(jì)委書記中的首批780人，結(jié)束了他們?cè)诒本┑氖灼诩信嘤?xùn)。在此之前，北京還對(duì)大陸所有的縣委書記和縣級(jí)公安局長(zhǎng)進(jìn)行輪訓(xùn)。

“妥善處理群體性事件”與“國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政策”，作為地方官員中央輪訓(xùn)的傳統(tǒng)課目，亦成為紀(jì)委書記的學(xué)習(xí)重點(diǎn)。但除此之外，如何“加強(qiáng)紀(jì)委機(jī)關(guān)的自身建設(shè)”，則成為整個(gè)縣級(jí)紀(jì)委書記輪訓(xùn)期間所涉及的另一重要內(nèi)容。

2009年4月初，賀國(guó)強(qiáng)稱反腐倡廉建設(shè)面臨著許多新情況、新問(wèn)題。圖為賀國(guó)強(qiáng)視察重慶地震災(zāi)區(qū)。

幾乎在在對(duì)縣級(jí)紀(jì)委書記進(jìn)行培訓(xùn)的同時(shí)，中紀(jì)委連續(xù)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)的若干意見》（9號(hào)文件）和《關(guān)于縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦公辦案裝備配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法的通知》（10號(hào)文件）兩份文件。

中紀(jì)委9號(hào)、10號(hào)文件明確要求地方編辦為縣級(jí)紀(jì)委增加編制，“加強(qiáng)辦案力量”，同時(shí)對(duì)縣級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的人事任免問(wèn)題首次明確表態(tài)，“必須書面征得上一級(jí)紀(jì)委同意”。

兩份文件的出臺(tái)和對(duì)大陸2000多名縣紀(jì)委書記的輪訓(xùn)顯示，中共基層紀(jì)檢系統(tǒng)的全面擴(kuò)編與重建工作已經(jīng)展開。而這一工作的目標(biāo)，似乎是指向“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)面臨的新情況和新問(wèn)題”。大陸腐敗現(xiàn)象在基層官員間惡化的趨勢(shì)，被大陸學(xué)者稱為比陳良宇的腐敗行為對(duì)人民群眾利益的損害更大，更直接。

中共的執(zhí)政原則與劇增的腐敗，使得來(lái)自中共內(nèi)部的紀(jì)委監(jiān)督被推上反腐前臺(tái)時(shí)至今日，中共紀(jì)委系統(tǒng)已成為大陸權(quán)力最大的反腐機(jī)構(gòu)。

但紀(jì)委系統(tǒng)的表現(xiàn)，卻與大陸民眾的期望仍存在巨大差異。黨委與紀(jì)委的雙重管理之下，“腐敗來(lái)自黨內(nèi)，反腐敗也在黨內(nèi)”的困擾，始終令中共紀(jì)委的反腐行動(dòng)受到制約。

對(duì)紀(jì)委系統(tǒng)獨(dú)立的改革，現(xiàn)任中紀(jì)委書記賀國(guó)強(qiáng)的前任吳官正亦取得過(guò)成功，吳在任期間將中央部委的紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，全部改由中央紀(jì)委垂直管理，以擺脫部門對(duì)紀(jì)委工作的制約。此舉，一度被外界視為中紀(jì)委對(duì)紀(jì)委系統(tǒng)全面垂直管理的信號(hào)。但吳離任之時(shí)，中紀(jì)委明確表態(tài)，他們從未有過(guò)垂直管理的想法。

基層紀(jì)委“遲到的春天”

5月初，中紀(jì)委9號(hào)文件開始下發(fā)到各省在縣委書記輪訓(xùn)期間，中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)亦稱，縣級(jí)紀(jì)委在領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)、裝備設(shè)施等方面將得到全面的加強(qiáng)，擴(kuò)充。

這一文件被一些縣級(jí)紀(jì)委工作人員稱之為“遲到的春天”。一位老紀(jì)委人員對(duì)文件中“在縣級(jí)紀(jì)委中，按照已經(jīng)定編的實(shí)職科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增加50%的虛職科級(jí)紀(jì)律檢查員，監(jiān)察員”一條印象最為深刻，這一鼓勵(lì)紀(jì)委工作人員積極性的規(guī)定，他期盼了很多年。

此前，在2001年與2005年精減紀(jì)委隊(duì)伍的兩次機(jī)構(gòu)改革，在9號(hào)文件中被徹底否定，中紀(jì)委要求地方編辦要盤活總量，內(nèi)部調(diào)節(jié)，給縣紀(jì)委適當(dāng)增加編制。

文件明確要求“重點(diǎn)加強(qiáng)辦案力量”，中紀(jì)委要求縣級(jí)紀(jì)委進(jìn)行一次高標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)編今后“縣級(jí)紀(jì)委新錄用的公用員，除具備公務(wù)員法第11條規(guī)定的條件外，還應(yīng)具備良好的政治素質(zhì)和大學(xué)本科以上學(xué)歷交流進(jìn)入縣紀(jì)委的公務(wù)員（不合領(lǐng)導(dǎo)班子成員）除特別需要的專業(yè)人才外，一般應(yīng)具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，年齡在35周歲以下，工作經(jīng)歷與專業(yè)背景應(yīng)與擬任職位相適應(yīng)”。文件要求按照現(xiàn)有定編尚未配齊的紀(jì)委機(jī)關(guān)要抓緊配齊。

擴(kuò)充之后，縣級(jí)紀(jì)委還將被建設(shè)成為紀(jì)委隊(duì)伍的人才儲(chǔ)備庫(kù)“縣里的紀(jì)檢干部，還可到市紀(jì)委交流任職”一條在9號(hào)文件中被首次明確提出。除“書記不得在本人成長(zhǎng)地任職，領(lǐng)導(dǎo)班子成員在一個(gè)地方，任職滿十年的，應(yīng)該交流”等既有規(guī)定被再次強(qiáng)調(diào)外，其他干部“也應(yīng)加強(qiáng)交流，工作成績(jī)突出的應(yīng)當(dāng)予以提拔重用”，在文件中亦被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

不過(guò)，此次系統(tǒng)性的改革中，最具沖擊力的內(nèi)容則是在縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的人事方面。文件規(guī)定，縣紀(jì)委書記、副書記、常委、監(jiān)察局長(zhǎng)、監(jiān)察副局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)成員的提名、任免、獎(jiǎng)懲，建制和調(diào)動(dòng)，同級(jí)單位必須書面征得上一級(jí)紀(jì)委的同意，然后按照干部管理規(guī)定的程序辦理。此外，文件還規(guī)定，對(duì)地方紀(jì)檢系統(tǒng)沒(méi)有配備民主人士副局長(zhǎng)的，要抓緊配備?！翱h里各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記的任免，要經(jīng)縣紀(jì)委與組織部協(xié)商后，報(bào)同級(jí)縣委決定，或進(jìn)行選舉”。

文件一反此前紀(jì)委書記任免由黨委決定的慣例。文件還規(guī)定，“縣級(jí)紀(jì)委書記要擔(dān)任同級(jí)黨委反腐敗小組的組長(zhǎng)，縣級(jí)監(jiān)察局局長(zhǎng)要參加或者列席縣長(zhǎng)辦公會(huì)，縣級(jí)紀(jì)委要堅(jiān)持在同級(jí)黨委與上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，確實(shí)履行對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)成員監(jiān)督職責(zé)。保證履行監(jiān)督的職責(zé)”。

或許出于對(duì)同級(jí)監(jiān)督所面臨阻力的擔(dān)憂，中紀(jì)委要求縣紀(jì)委的上級(jí)紀(jì)委充當(dāng)“保姆”，“市、地級(jí)紀(jì)委要確實(shí)履行雙重領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)紀(jì)委各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，加大縣級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部交流的力度”。

監(jiān)督同級(jí)黨委，在中共黨內(nèi)反腐的歷史上還是個(gè)空白，此前，紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督，一直按照組織的序列，從上到下進(jìn)行監(jiān)督。

反腐敗的新問(wèn)題

這一次縣級(jí)紀(jì)委的整體擴(kuò)編，與大陸新的腐敗形勢(shì)密切相關(guān)。2009年4月初，大陸刊登中紀(jì)委書記賀國(guó)強(qiáng)的講話，稱反腐倡廉建設(shè)面臨著許多新情況新問(wèn)題。

中紀(jì)委文件規(guī)定，對(duì)基層紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人員的人事任免，必須書面征得上一級(jí)紀(jì)委的同意。

大陸中央黨校政法部教授林吉吉稱，近兩年來(lái)，大陸腐敗由高級(jí)官員向科級(jí)干部這一層面滲透。在她近兩年接到的信訪舉報(bào)中，這種情況非常明顯。

一份來(lái)自中紀(jì)委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，最近3年縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)平均每年自辦案件約6萬(wàn)件，占全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)辦案總量的近一半。林吉吉稱，相較中共高官而言，基層干部離民眾最近，這些占據(jù)“中國(guó)腐敗案半壁江山”的基層官員，對(duì)人民群眾利益的損害更大，更直接。

此外，在2009年的金融危機(jī)中，大陸緊迫的保增長(zhǎng)、保民生，保穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措，其落實(shí)的重點(diǎn)、難點(diǎn)亦正在基層?！皣?yán)重的基層腐敗會(huì)對(duì)戰(zhàn)略成功的實(shí)施造成障礙”。

在北京就基層腐敗危害性取得黨內(nèi)共識(shí)后，中紀(jì)委對(duì)全國(guó)縣級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)整體擴(kuò)編的改革部署亦隨后展開。全國(guó)的縣級(jí)紀(jì)委書記輪訓(xùn)中，中紀(jì)委各領(lǐng)導(dǎo)就改革的目的所在，向這些基層紀(jì)委書記面授機(jī)宜：處于基礎(chǔ)位置的縣級(jí)紀(jì)委，“是將中央關(guān)于反腐倡廉決策部署落實(shí)到基層和農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

更早之前，生前一直強(qiáng)調(diào)“作為一個(gè)紀(jì)委書記，不辦案就是失職;作為一個(gè)紀(jì)檢干部，不辦案就不配在崗！”的四川省南江縣紀(jì)委書記王瑛，被中紀(jì)委推為楷模，在大陸被各紀(jì)委系統(tǒng)全面學(xué)習(xí)。

對(duì)王的宣傳和學(xué)習(xí)，料是北京對(duì)大陸目前日漸復(fù)雜的基層工作的一種強(qiáng)調(diào)。林吉吉注意到，2009年是中共基層隊(duì)伍的建設(shè)年，公安大接訪，最高法的基層培訓(xùn)均為加強(qiáng)提高基層隊(duì)伍素質(zhì)。中紀(jì)委此次的擴(kuò)編與培訓(xùn)，也依然體現(xiàn)出中共“抓隊(duì)伍建設(shè)就是從基層抓起”的思路?！耙訌?qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。首先基層的紀(jì)委要承擔(dān)起責(zé)任來(lái)，要能夠很好完成它的監(jiān)督職能。”林吉吉說(shuō)。

在5月12日與首批縣級(jí)紀(jì)委書記學(xué)員的座談會(huì)上，賀國(guó)強(qiáng)亦明確要求各地保證這一戰(zhàn)略任務(wù)的完成?！案骷?jí)黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)的重要性和緊迫性，認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見》”。

多年的反腐欠賬

大陸基層嚴(yán)重的腐敗并非首次被發(fā)現(xiàn)。大約在上世紀(jì)90年代，專家學(xué)者就已經(jīng)開始呼吁關(guān)注腐敗現(xiàn)象向基層落勢(shì)的傾向，現(xiàn)在全面開始在基層反腐，已經(jīng)遲了十幾年。

林吉吉稱，最初提到這個(gè)現(xiàn)象時(shí)并未引起重視。當(dāng)時(shí)隨著腐敗的日益嚴(yán)重，大陸反腐敗工作更加注重大要案的典型意義。

“一般注意地廳級(jí)干部的腐敗，處級(jí)干部也會(huì)注意”。在這一思想之下，大陸中央紀(jì)委、省級(jí)紀(jì)委被賦予了巨大權(quán)力，“可以調(diào)動(dòng)武警、檢察、下級(jí)紀(jì)委等各種力量投入反腐，被調(diào)查干部的級(jí)別越來(lái)越高，基層科級(jí)干部被腐敗滲透這個(gè)問(wèn)題就沒(méi)有人注意了”。林吉吉說(shuō)。

在中央、省級(jí)紀(jì)委不斷開創(chuàng)輝煌的反腐敗成績(jī)時(shí)，縣級(jí)紀(jì)委在領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、裝備設(shè)備等方面制約之下，“已成為一支廢掉的反腐隊(duì)伍”。一位老紀(jì)委工作人員稱：“多年來(lái)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)紀(jì)委基本形同虛設(shè)，有些縣里即便有了案子，也大多移交上級(jí)紀(jì)委辦理?！痹谖募校屑o(jì)委亦稱：“這幾年，縣級(jí)紀(jì)委在領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、裝備設(shè)備等方面，存在許多困難與問(wèn)題，影響其職能發(fā)揮。”

以中紀(jì)委在哈爾濱市的調(diào)研為例，該市13個(gè)縣（市）、區(qū)紀(jì)檢機(jī)關(guān)普遍機(jī)構(gòu)不全，最少的松北區(qū)只設(shè)立了2個(gè)室，另有4家單位紀(jì)委班子未配滿?，F(xiàn)有的紀(jì)委隊(duì)伍中，90%的大專以上學(xué)歷人員中，大多是通過(guò)黨校，函授等途徑取得文憑，每有經(jīng)濟(jì)案件，便要借人辦案，同時(shí)，隊(duì)伍交流不順暢之下，有的縣45歲以上工作人員占了近50%。

經(jīng)費(fèi)短缺讓一些現(xiàn)代化的辦案工具在縣紀(jì)委中成為稀有品，哈爾濱13個(gè)縣級(jí)紀(jì)委中，僅有3個(gè)辦案用錄音筆，其他設(shè)備亦未完全普及，而且還受限于人均500元/年左右的辦公經(jīng)費(fèi)?！白⒅厥绽U違紀(jì)資金”，“必要時(shí)找有錢的實(shí)權(quán)部門贊助”，由此成為縣級(jí)紀(jì)委最常采取的一種手段。

2008年初，中紀(jì)委書記辦公會(huì)即把“開展加強(qiáng)縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)問(wèn)題的調(diào)查研究”，確定為中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)當(dāng)年的21項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，并于當(dāng)年8月，開始起草《意見》。一年之后，隨著《意見》下發(fā)的，還有中紀(jì)委10號(hào)文件《關(guān)于縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦公辦案裝備配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法的通知》。按照新增編制核定，中央決定在9項(xiàng)辦公辦案裝備上，將縣級(jí)紀(jì)委的欠賬補(bǔ)齊，共包括汽車、臺(tái)式電腦、筆記本電腦、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)、傳真機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)、錄音筆等一系列現(xiàn)化工具。

其中，編制7人以下紀(jì)檢機(jī)構(gòu)配備一輛汽車，8-15人配備兩輛，16-30A，配備3輛，31人以上配備4輛，但中央財(cái)政最多解決3輛。其余裝備則按編制配備。

文件規(guī)定，裝備所需資金，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)補(bǔ)助80%，中部補(bǔ)助50%，其余原則上由省財(cái)政解決。經(jīng)過(guò)10余年的冷落，縣級(jí)紀(jì)委的職能，第一次配套了可以充分發(fā)揮的裝備。

再次起步的改革

當(dāng)必須改革的紀(jì)委問(wèn)題擺在賀國(guó)強(qiáng)面前時(shí)，大陸在改革開放后已經(jīng)歷經(jīng)五任中紀(jì)委書記。上任兩年，賀國(guó)強(qiáng)面對(duì)的是大陸最為嚴(yán)重的腐敗形勢(shì)。陳良宇，鄭筱萸等一批省部級(jí)高官相繼落馬，同時(shí)，越來(lái)越嚴(yán)重的基層腐敗，已成為民眾更大的不滿，并由此產(chǎn)生諸多的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。

這與賀國(guó)強(qiáng)的前兩任改革前的處境頗為相似。上世紀(jì)90年代，隨著改革開放不斷取得進(jìn)展，反腐敗亦成為中共的重要課題。與最初陳云。喬石不斷提高紀(jì)委書記與紀(jì)委系統(tǒng)權(quán)力不同，1992年起，時(shí)任中紀(jì)委書記尉健行開始從制度化入手對(duì)紀(jì)委職能進(jìn)行改革，三公開等一系列制度改革開始出現(xiàn)。

2004年，其繼任者吳官正任上，中紀(jì)委將衛(wèi)生部、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家工商總局的紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)改由中央紀(jì)委統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)完畢后，這一改革措施被全面推廣。2004年4月7日，在中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作會(huì)上，吳官正宣布，中央紀(jì)委監(jiān)察部自當(dāng)年始，要全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。

其時(shí)，大陸學(xué)者認(rèn)為，紀(jì)委從對(duì)“條條”的直接領(lǐng)導(dǎo)到對(duì)“塊塊”（地方黨委）的直接領(lǐng)導(dǎo)，其間的距離，僅一步之遙。但當(dāng)吳官正離任后，中紀(jì)委數(shù)名副書記相繼向媒體公開表示，“從未有過(guò)直管地方紀(jì)委的意向”。

大陸一位反腐研究學(xué)者表示，直管地方紀(jì)委才是紀(jì)委體制改革的必然方向，但顯然，中共還沒(méi)有這樣的計(jì)劃。一位基層紀(jì)委人士稱，“解決不了雙重管理，什么都是空談。經(jīng)費(fèi)、人員都不是問(wèn)題，不讓辦案才是最大的問(wèn)題?！?/p>

面臨新的反腐壓力下，中紀(jì)委改革依然無(wú)法繞開紀(jì)委對(duì)任用干部的權(quán)力需要。同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委，始終沒(méi)有財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)的循環(huán)，令大陸反腐大打折扣。

賀國(guó)強(qiáng)上任后，態(tài)度相對(duì)婉轉(zhuǎn)，“同級(jí)單位必須書面征得上一級(jí)紀(jì)委的同意，然后按照干部管理權(quán)限規(guī)定的程序辦理”。只是強(qiáng)調(diào)在紀(jì)委干部的任用上，紀(jì)委的意見必須參與進(jìn)來(lái)。

不過(guò)，賀此番從提升“權(quán)力”到保障“權(quán)利”的婉轉(zhuǎn)改革，再次被大陸研究者捕捉。中紀(jì)委此次改革對(duì)縣紀(jì)委的幾項(xiàng)期待，被學(xué)者及基層紀(jì)委機(jī)關(guān)普遍看好，“但這一制度到底能帶來(lái)多大的進(jìn)步，至少還需要實(shí)施兩三年后，才會(huì)確顯”。

編輯 陳磊 美編 黃靜