中國(guó)未來(lái)的地方發(fā)債的潛藏危機(jī)

吳智娟

“借鑒美國(guó)公共融資方式,啟動(dòng)中國(guó)地方政府融資功能”這就是中國(guó)地方發(fā)債的最初理念。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看, 從美國(guó)發(fā)行地方債券的歷史數(shù)據(jù) (關(guān)于其發(fā)行量、償還比例、償還方式等)來(lái)分析,我們可以大膽預(yù)測(cè)中國(guó)未來(lái)的地方發(fā)債存在著潛藏危機(jī),以下就從幾個(gè)方面分析。

一、分析美國(guó)地方政府債券概況

地方政府債券是指,地方政府或其下設(shè)機(jī)構(gòu)為提供地方公共品的需要而在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券進(jìn)行直接融資的活動(dòng)。

美國(guó)相當(dāng)多城市享有“自治權(quán)”,當(dāng)然可以舉債。在美國(guó),地方放債主要由州、地方政府及其下設(shè)機(jī)構(gòu)和特別行政區(qū)發(fā)行。美國(guó)市政債券的投資者主要有:家庭、商業(yè)銀行、財(cái)產(chǎn)災(zāi)害保險(xiǎn)公司和各類基金。

美國(guó)的地方放債起始于19世紀(jì)20年代,其規(guī)模在戰(zhàn)后發(fā)展很快,自上世紀(jì)70年代之后發(fā)展更為迅速,為加強(qiáng)地方放債的風(fēng)險(xiǎn)治理,美國(guó)實(shí)施了信用評(píng)級(jí)、信用升級(jí)和地方債券保險(xiǎn)等措施。為促進(jìn)地方債券市場(chǎng)的發(fā)展,美國(guó)聯(lián)邦政府及地方政府對(duì)購(gòu)買地方債券的利息收入免征所得稅。通過(guò)這一系列手段,美國(guó)地方債券的信用等級(jí)、變現(xiàn)能力和市場(chǎng)容量得到加強(qiáng),從而成為美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的資金來(lái)源。但是,美國(guó)發(fā)生的信用借貸危機(jī)卻也直接導(dǎo)致,美國(guó)的地方放債嚴(yán)重危機(jī)。

二、 預(yù)測(cè)中國(guó)未來(lái)的地方發(fā)債存在著潛藏危機(jī)

美國(guó)和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有很大不同,但由于近些年的大幅度開(kāi)放,中國(guó)經(jīng)濟(jì)及受全球影響的程度越來(lái)越深。在美國(guó)地方放債出現(xiàn)重大問(wèn)題的情況下,中國(guó)借鑒美國(guó)公共融資方式,也很難獨(dú)善其身。中國(guó)未來(lái)的地方發(fā)債存在著潛藏危機(jī)。

1.地方放債信用評(píng)級(jí)的問(wèn)題

對(duì)美國(guó)的地方債券進(jìn)行過(guò)深入研究,目前美國(guó)市政債評(píng)級(jí)基本上由穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和菲奇三家主要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)進(jìn)行,其中穆迪設(shè)有專門的市政信用評(píng)級(jí)部門,定期對(duì)外公開(kāi)《市政信用報(bào)告》,標(biāo)準(zhǔn)普爾則對(duì)在美國(guó)境內(nèi)發(fā)行的數(shù)額1000萬(wàn)美元以上的所有公共事業(yè)債券或優(yōu)先股,不論其發(fā)行單位是否提出申請(qǐng),都給予評(píng)定等級(jí)。

而中國(guó)在原有債務(wù)不清楚和缺乏約束的情況下無(wú)法給地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí),可以說(shuō)中國(guó)目前仍沒(méi)有建立起完善的信用評(píng)級(jí)體系。

2.地方放債發(fā)行主體的確定問(wèn)題

自1995年以來(lái),中國(guó)的預(yù)算法是禁止地方政府發(fā)行債券的,除非獲得國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。在1998年?yáng)|亞金融危機(jī)期間,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,財(cái)政部開(kāi)始向地方政府轉(zhuǎn)貸國(guó)債,地方政府債務(wù)從此積累起來(lái)。出于對(duì)付財(cái)政收入的短缺和增加投資項(xiàng)目以獲得業(yè)績(jī)等原因,地方政府實(shí)際上一直都在通過(guò)各種變通的方式發(fā)債。它們的償付行為不規(guī)范,且累積的債務(wù)余額巨大。另一方面,為使地方債券順利發(fā)行,在對(duì)實(shí)際發(fā)債額度進(jìn)行審批時(shí),國(guó)家有關(guān)部門對(duì)發(fā)行主體未作嚴(yán)格限制,這使法律和實(shí)際操作有很大的距離,從而給債券的信用等級(jí)、債券擔(dān)保人、債券利息稅等問(wèn)題都留下了很大的隱患。

3.地方放債的定價(jià)問(wèn)題

按一般的原則及我國(guó)金融市場(chǎng)的非凡性,市政債券的定價(jià)可以參照國(guó)債、企業(yè)債、準(zhǔn)市政債券的價(jià)格,或銀行存款利率的水平。但這些方法都存在較大問(wèn)題

4.地方放債的免息稅問(wèn)題

免利息稅是市政債券的最主要特點(diǎn)之一,從美國(guó)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)債情況來(lái)看,其國(guó)債及市政債券的利息都是免稅的,按照我國(guó)繳納所得稅的規(guī)定,購(gòu)買企業(yè)債券所獲利息需要征稅,導(dǎo)致個(gè)人購(gòu)買債券不交息稅,但企業(yè)購(gòu)買時(shí)要計(jì)入企業(yè)的投資收益,因而要繳納所得稅,這使我國(guó)市政債券的認(rèn)購(gòu)者主要是個(gè)人,缺少了機(jī)構(gòu)這一重要的投資者,影響了債券的發(fā)行數(shù)量

5.舉債規(guī)模問(wèn)題

現(xiàn)行法律并未對(duì)地方政府的債務(wù)總規(guī)模提出過(guò)任何形式的限制。近年來(lái),一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、財(cái)政節(jié)余很少的地方,開(kāi)始大量借貸建設(shè),很可能要超過(guò)其償債能力所能負(fù)擔(dān)的。除非今后的經(jīng)濟(jì)能夠加速增長(zhǎng),否則這些地方政府就埋下了日后發(fā)生財(cái)政信用危機(jī)的隱患。

總之,結(jié)合美國(guó)發(fā)行地方債券的 歷史數(shù)據(jù) 我們可以看出,中國(guó)未來(lái)的地方發(fā)債存在著潛藏危機(jī)。