我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革的現(xiàn)狀與改革思路探討

楊葉飛

[摘 要] 本文在分析了當(dāng)前我國(guó)鹽業(yè)管理體制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革面臨著改革方向存爭(zhēng)議、各方利益難協(xié)調(diào)、改革風(fēng)險(xiǎn)政治化、改革態(tài)度不堅(jiān)定四大難點(diǎn)。為進(jìn)一步深化其改革,提出要堅(jiān)定推進(jìn)政企分開(kāi)、穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門(mén)、打破壟斷、創(chuàng)新監(jiān)管等具體思路。

[關(guān)鍵詞] 鹽業(yè)管理體制 流通 政企分開(kāi)

一、我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革的現(xiàn)狀

2003年2月,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《2003年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作指導(dǎo)意見(jiàn)》首次將推動(dòng)鹽業(yè)體制改革列入當(dāng)年全國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的8項(xiàng)重點(diǎn)工作之中,鹽業(yè)管理體制改革上升到經(jīng)濟(jì)體制改革的層面。意見(jiàn)指出,將堅(jiān)決實(shí)行政企分開(kāi),廢除不適宜的現(xiàn)行管理規(guī)章,打破行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但是,隨即而來(lái)的“非典”時(shí)期出現(xiàn)了食鹽市場(chǎng)搶購(gòu),改變了鹽業(yè)管理體制改革的進(jìn)程。國(guó)家計(jì)委以特急文的形式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食鹽計(jì)劃管理,嚴(yán)格執(zhí)行專(zhuān)營(yíng)政策的通知》。其中除要求提高對(duì)中國(guó)消除碘缺乏病的艱巨性和長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)食鹽計(jì)劃管理外,還特別強(qiáng)調(diào),“中國(guó)鹽業(yè)總公司要認(rèn)真組織落實(shí)并督促各產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃”,反映了對(duì)食鹽安全的關(guān)注。

進(jìn)入2004年,鹽業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)大于銷(xiāo)、鹽產(chǎn)品供應(yīng)充足狀況,實(shí)行鹽業(yè)管理體制改革的條件進(jìn)一步成熟。鹽業(yè)體制改革主要涉及兩個(gè)問(wèn)題,一是鹽業(yè)管理體制改革,二是鹽業(yè)流通體制改革。

對(duì)于鹽業(yè)管理體制的改革,主要是兩項(xiàng)任務(wù):一是政企分開(kāi),二是打破行業(yè)壟斷,推進(jìn)鹽業(yè)流通的市場(chǎng)化。鹽業(yè)流通體制改革的重點(diǎn)是食鹽的流通體制改革,通過(guò)流通模式的轉(zhuǎn)變來(lái)推進(jìn)鹽業(yè)流通的現(xiàn)代化。

2005年4月4日,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》,提出了今年十項(xiàng)重點(diǎn)工作,其中第二項(xiàng)要求深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,在深化壟斷行業(yè)和公用事業(yè)改革中提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。這是國(guó)務(wù)院首次明確提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。但到2007年為止,鹽業(yè)管理和流通制度改革的進(jìn)程并沒(méi)有大幅推進(jìn),甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了某種程度的倒退。

二、我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革面臨的難點(diǎn)

1.方向存爭(zhēng)議,改革處在十字路口

在國(guó)家層面已經(jīng)實(shí)施了政企分開(kāi),并由國(guó)家發(fā)改委牽頭對(duì)進(jìn)一步改革鹽業(yè)管理和流通體制進(jìn)行了專(zhuān)題研究,但在省級(jí)層面改革的方向和步伐各異。部分省份及其管轄的城市實(shí)施了政企分開(kāi)(廣東省和深圳市屬于這種狀況),部分省份及其管轄的城市卻在強(qiáng)化政企合一。迄今為止,國(guó)務(wù)院尚未對(duì)省級(jí)層面是否和何時(shí)實(shí)施徹底的政企分開(kāi)、走市場(chǎng)化道路做出一個(gè)明確的部署。在這么一種情況下,改革的方向變得不清晰、不明朗。

2.各方利益沖突,矛盾難以協(xié)調(diào)

圍繞著鹽業(yè)改革問(wèn)題,集聚了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上各個(gè)利益群體:制鹽企業(yè)、鹽業(yè)公司、用鹽企業(yè)、消費(fèi)者、政府主管部門(mén)等。以用鹽企業(yè)、制鹽企業(yè)和消費(fèi)者為一方,大力支持取消食鹽專(zhuān)營(yíng)和小工業(yè)鹽計(jì)劃供應(yīng),主張食鹽成為一種普通商品從而可以自由流通。以鹽業(yè)公司為一方,則突出強(qiáng)調(diào)食鹽專(zhuān)營(yíng)在提高碘鹽覆蓋率、消除碘缺乏方面的巨大作用,并指出食鹽加碘工作的復(fù)雜性和一旦食鹽流通放開(kāi)后可怕的后果。雙方各執(zhí)一詞,爭(zhēng)執(zhí)不下。

這種矛盾沖突的背后就是利益之爭(zhēng)。由于實(shí)施批發(fā)壟斷經(jīng)營(yíng),制鹽企業(yè)喪失定價(jià)權(quán)和銷(xiāo)售權(quán)而失去面對(duì)市場(chǎng)獲得合理利潤(rùn)的機(jī)會(huì),用鹽企業(yè)不得不以高于出廠價(jià)數(shù)倍的高價(jià)從鹽業(yè)公司購(gòu)買(mǎi)鹽產(chǎn)品而影響其利潤(rùn)。

3.改革風(fēng)險(xiǎn)政治化,深化改革需勇氣

從理論來(lái)看,鹽業(yè)管理體制和流通模式改革是一個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,而且與我國(guó)糧食、郵政等行業(yè)管理和流通體制改革相比算是一個(gè)比較“小”的改革,因而改革似乎比較容易進(jìn)行。但實(shí)際上由于涉及到消除碘缺乏病這樣一個(gè)我國(guó)向聯(lián)合國(guó)承諾的目標(biāo),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革問(wèn)題便轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題。鹽業(yè)公司反對(duì)市場(chǎng)化、主張大一統(tǒng)的流通模式的主要論據(jù)也是消除碘缺乏病。政府從國(guó)際形象等因素考慮,對(duì)鹽業(yè)流通市場(chǎng)化之后是否可能導(dǎo)致碘鹽覆蓋率下降深為關(guān)注。

鹽業(yè)體制改革因?yàn)闋可娴矫舾械南馊狈Σ∵@一政治任務(wù)而變得政治化了,改革的政治風(fēng)險(xiǎn)大,從而使改革變得沉重起來(lái)。為此,要成功的實(shí)施改革,就需要政府拿出改革的膽量和勇氣。

4.改革不堅(jiān)定,態(tài)度猶豫,改革進(jìn)程反復(fù)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,政府和企業(yè)都認(rèn)為鹽業(yè)管理應(yīng)該政企分開(kāi)、鹽業(yè)流通應(yīng)該市場(chǎng)化。但爭(zhēng)議非常大的是:改革需要什么樣的支撐條件、什么時(shí)間開(kāi)始啟動(dòng)改革比較合適、改革的路徑是什么、改革到底要走多遠(yuǎn)、市場(chǎng)化到什么程度。同時(shí)由于鹽業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力都不是特別大,所以政府對(duì)于改革也不是非常迫切。

負(fù)責(zé)改革的部門(mén),目前對(duì)這些問(wèn)題還無(wú)法做出明確的回答,而改革的風(fēng)險(xiǎn)尤其是政治風(fēng)險(xiǎn)卻是無(wú)法回避。所以,政府主管部門(mén)的態(tài)度變得猶豫不決。如何找到對(duì)原有管理制度沖擊最小、對(duì)既得利益者損失最小從而改革風(fēng)險(xiǎn)最小的改革路徑則是鹽業(yè)政府主管部門(mén)積極思考的一個(gè)問(wèn)題。

三、鹽業(yè)管理體制改革思路探討

1.堅(jiān)定推進(jìn)政企分開(kāi),為鹽業(yè)整體改革提供體制保障

盡管在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),明確了政府和企業(yè)的職責(zé),但是并沒(méi)有給各級(jí)政府一個(gè)明確的關(guān)于政企分開(kāi)的進(jìn)程表,于是在省市層面出現(xiàn)了政企合一和政企分開(kāi)并存的局面。在中央政府態(tài)度并不是非常明朗的狀況下,尚未政企分開(kāi)的地區(qū)對(duì)改革持觀望態(tài)度;已經(jīng)嘗試政企分開(kāi)的地區(qū)在遇到一些問(wèn)題又往往容易把問(wèn)題歸之于政企分開(kāi),從而又考慮走回頭路。因此,中央政府的態(tài)度明確非常重要,只有中央政府明確了,地方政府才能樹(shù)立和堅(jiān)定其改革的決心。

2.穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門(mén),避免改革不斷反復(fù),保障改革的延續(xù)性

1980年以來(lái),鹽業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的職能屬于當(dāng)時(shí)的輕工業(yè)部和后來(lái)的輕工業(yè)局,這個(gè)職能由中鹽總公司具體行使。2000年國(guó)家輕工業(yè)局撤銷(xiāo),其行政職能包括鹽業(yè)管理職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。但是,生產(chǎn)計(jì)劃的職能仍然由國(guó)家計(jì)委行使,實(shí)際操作中計(jì)委把這個(gè)職權(quán)委托給了中鹽總公司。歷史變遷導(dǎo)致中國(guó)鹽業(yè)多頭管理:鹽業(yè)的生產(chǎn)由國(guó)家計(jì)委計(jì)劃管理,食鹽加碘、消除碘缺乏病由衛(wèi)生部門(mén)監(jiān)管,財(cái)政部設(shè)碘鹽基金解決食鹽加碘經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。同時(shí),作為壟斷性國(guó)有企業(yè),中國(guó)鹽業(yè)總公司屬于中央企業(yè)工委管理,其資產(chǎn)歸財(cái)政部管理。2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室后,行業(yè)管理的職能難以行使;省級(jí)鹽務(wù)管理部門(mén)形式上代表省政府,但是因?yàn)辂}務(wù)管理部門(mén)和省鹽業(yè)公司為一套人馬,因此,行政管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以分開(kāi)。在鹽業(yè)的行政管理歷史中,鹽業(yè)主管部門(mén)變動(dòng)過(guò)于頻繁,并且是多頭領(lǐng)導(dǎo),協(xié)調(diào)成本高,這些因素嚴(yán)重地影響改革的推進(jìn)力度和改革思路的延續(xù)性。為此,必須穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門(mén),才能避免鹽業(yè)管理體制改革的不斷反復(fù),保證改革的延續(xù)性。

3.要逐步打破壟斷,化解各方矛盾,穩(wěn)步推進(jìn)鹽業(yè)流通市場(chǎng)化、現(xiàn)代化

在鹽業(yè)流通模式中,當(dāng)前最關(guān)鍵的問(wèn)題就是食鹽專(zhuān)營(yíng)制度。專(zhuān)營(yíng)制度是否等同只有一家經(jīng)營(yíng)食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù),這是在概念上和實(shí)際政策操作過(guò)程值得研究的一個(gè)問(wèn)題。

專(zhuān)營(yíng)制度在公共事業(yè)等均有采用,通過(guò)合理地控制許可證的數(shù)量可以較好地調(diào)控行業(yè)、保障供給等,但是一旦專(zhuān)營(yíng)制度變相為壟斷制度,其壟斷性與生俱來(lái)的缺陷將危害眾多相關(guān)利益者:一是廣大消費(fèi)者凈福利受損。二是相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益受損。三是食鹽行業(yè)本身競(jìng)爭(zhēng)力弱,效率低、成本高、創(chuàng)新能力差。四是政企不分,不倫不類(lèi)。五是與WTO的精神背離。

上述五個(gè)方面的危害均是食鹽獨(dú)家專(zhuān)營(yíng)帶來(lái)的,要解決問(wèn)題就必須打破獨(dú)家專(zhuān)營(yíng),并在打破的過(guò)程中,化解各方矛盾,進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)食鹽流通的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化。

4.加強(qiáng)和創(chuàng)新鹽業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管,保障合格碘鹽供應(yīng),化解改革的政治風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前,鹽業(yè)公司反對(duì)鹽業(yè)管理和流通模式改革的主要依據(jù)是改革后私鹽泛濫從而導(dǎo)致合格碘鹽覆蓋率下降、碘缺乏病卷土重來(lái);政府擔(dān)心的改革后遺癥也是基于對(duì)改革食鹽監(jiān)管能否到位存在疑慮。

食鹽市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)鍵問(wèn)題是私鹽流入,那么,私鹽泛濫的根源是什么?國(guó)內(nèi)學(xué)者研究結(jié)果表明,私鹽泛濫的根源在于鹽業(yè)公司確定的食鹽銷(xiāo)售價(jià)格與食鹽生產(chǎn)成本之間巨大的價(jià)差。2005年,食鹽的車(chē)間價(jià)格是150元/噸～160元/噸,食鹽的出廠價(jià)格一般為400元/噸～500元/噸,而專(zhuān)營(yíng)銷(xiāo)售價(jià)格高達(dá)1600元/噸～2000元/噸。

總而言之,造成當(dāng)前私鹽屢禁不止甚至愈演愈烈的根源就在于食鹽專(zhuān)營(yíng)制度,如果食鹽和工業(yè)鹽出廠價(jià)與批發(fā)價(jià)、零售價(jià)之間的差異縮小到正常范圍之內(nèi),私鹽存在的空間就基本消失了,私鹽泛濫現(xiàn)象就可以從根本上得以解決。在這么一種狀況下,政府對(duì)食鹽市場(chǎng)的監(jiān)管可以納入質(zhì)監(jiān)部門(mén)、工商部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)正常的監(jiān)管范圍之內(nèi),這將大大降低政府的行政成本,同時(shí)也會(huì)提供監(jiān)管的效率,保證合格碘鹽的市場(chǎng)供應(yīng),從而化解了改革的政治風(fēng)險(xiǎn)。

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