東北老工業(yè)基地建設(shè)的對(duì)策研究

楊青雨

[摘 要] 東北老工業(yè)基地改造和振興的任務(wù)仍然十分艱巨,所面臨的矛盾和問題依然相當(dāng)突出。東北老工業(yè)基地的改造是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程。改造和振興東北老工業(yè)基地,必須在總結(jié)和吸取以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)新的歷史條件、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化,采取新的思路和措施。

[關(guān)鍵詞] 東北老工業(yè)基地 振興 改造 發(fā)展

一、東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

從整體來(lái)看,東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平比國(guó)際先進(jìn)水平落后20年至30年以上。大多數(shù)國(guó)有企業(yè)技術(shù)開發(fā)能力相當(dāng)薄弱,很少能形成自己的核心技術(shù)。與東北老工業(yè)基地技術(shù)基礎(chǔ)薄弱和創(chuàng)新能力低下相對(duì)應(yīng)的是老工業(yè)基地也一直在進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新,但結(jié)果卻是不斷地重復(fù)“引進(jìn)——落后——再引進(jìn)——再落后”以及“落后——改造——再落后——再改造”的技術(shù)發(fā)展怪圈。無(wú)論是企業(yè)的創(chuàng)新能力還是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)都沒有得到實(shí)質(zhì)性提升,經(jīng)濟(jì)——技術(shù)相脫節(jié)的問題也長(zhǎng)期沒有得到解決,產(chǎn)業(yè)升級(jí)和振興乏力。

二、目前東北老工業(yè)基地存在的突出問題

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,國(guó)有企業(yè)缺少發(fā)展活力

在東北三省,國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重過大。國(guó)企幾乎在各個(gè)產(chǎn)業(yè)都占有主體地位,對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展具有“擠出效應(yīng)”,導(dǎo)致東北地區(qū)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展緩慢。而且,一些國(guó)有企業(yè)缺乏自主的結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制,大部分的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)存在辦社會(huì)職能,改組改制的負(fù)擔(dān)重,企業(yè)負(fù)債率高,自我積累與發(fā)展能力嚴(yán)重不足,極大地束縛了國(guó)有經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重,金融形勢(shì)嚴(yán)峻

由于不良貸款居高不下,逃廢銀行債務(wù)情況十分嚴(yán)重,東北三省銀行資產(chǎn)呆壞賬比率比全國(guó)平均高出15個(gè)百分點(diǎn),在黑龍江和吉林則高出20個(gè)百分點(diǎn),構(gòu)成了區(qū)域性的金融隱患。從結(jié)構(gòu)上看,呆滯、呆賬貸款占不良貸款總額的93.5%,風(fēng)險(xiǎn)高度集中。

3.就業(yè)再就業(yè)問題突出,社會(huì)保障覆蓋面小

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,東北老工業(yè)基地就業(yè)和再就業(yè)矛盾突出?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障資金缺口大,一些集體所有制企業(yè)職工尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn),社會(huì)保障能力過弱。城市中有權(quán)享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障待遇的人員,只占城市總?cè)丝?0%左右。

4.資源型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)消失,可持續(xù)發(fā)展受滯

從可持續(xù)發(fā)展的角度看,東北老工業(yè)基地部分重點(diǎn)地區(qū)的資源面臨著必須全面轉(zhuǎn)產(chǎn)的局面。部分地區(qū)資源的開采成本也大幅度上升,失去了原有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí),由于國(guó)內(nèi)新的資源區(qū)產(chǎn)量增加,以及國(guó)外進(jìn)口石油、鐵礦石等資源量加大,國(guó)內(nèi)眾多品種的資源性產(chǎn)品由過去的短缺轉(zhuǎn)為過剩,進(jìn)一步導(dǎo)致東北老工業(yè)基地資源性產(chǎn)業(yè)地位的下降,影響到產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5.固定資產(chǎn)投資投入不足,技術(shù)創(chuàng)新能力薄弱

長(zhǎng)期以來(lái),東北老工業(yè)基地特別是裝備制造業(yè),由于長(zhǎng)期缺乏資金投入,技術(shù)改造欠賬很多,設(shè)備老化、技術(shù)陳舊落后。另外,東北三省技術(shù)人才流失嚴(yán)重,缺乏技術(shù)特別是核心技術(shù)的研發(fā)能力,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小且比重低,缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體帶動(dòng)作用,導(dǎo)致東北老工業(yè)基地增長(zhǎng)缺乏后勁。

三、東北老工業(yè)基地改造的新措施

1.加強(qiáng)戰(zhàn)略和長(zhǎng)期規(guī)劃,重新評(píng)估發(fā)展的條件和確定發(fā)展的目標(biāo)

東北老工業(yè)基地的問題是長(zhǎng)期以來(lái)不斷積累和形成的,解決這些問題應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)計(jì)議。環(huán)境條件的變化,要求對(duì)東北老工業(yè)基地改造和振興的基礎(chǔ)、條件和目標(biāo)進(jìn)行新的評(píng)估。應(yīng)當(dāng)通過深入分析和,重新確定優(yōu)勢(shì)和不足,重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位。并在此基礎(chǔ)上,通過制定長(zhǎng)期規(guī)劃,明確要支持和發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域,防止固化一些在新形勢(shì)下已經(jīng)和可能會(huì)成為劣勢(shì)的方面。

同時(shí),也要防止出現(xiàn)新的“風(fēng)險(xiǎn)”和“隱患”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的大背景下,包括鋼鐵、汽車、建材等在內(nèi)的一些行業(yè)發(fā)展迅猛,激發(fā)了許多地方政府和企業(yè)在這些領(lǐng)域的投資熱情,一些原本陷入困難的企業(yè)因此出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的跡象。但由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周期性變化和市場(chǎng)前景的不確定性,在這些領(lǐng)域的長(zhǎng)期投資具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在東北老工業(yè)基地改造過程中,要注重防止因?yàn)椴贿m當(dāng)?shù)耐顿Y或“輸血”而形成新的“風(fēng)險(xiǎn)”或“隱患”。

2.針對(duì)不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)之間的差異進(jìn)行分類指導(dǎo)

東北老工業(yè)基地地域廣闊,行業(yè)眾多,不同的地區(qū)或行業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)和可能的問題千差萬(wàn)別:石油、煤炭、森林、黑色金屬礦藏等資源依靠型地區(qū),在資源儲(chǔ)量、開采成本和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上存在較大的差異,各地區(qū)存在的問題和關(guān)注的問題有很大的不同;鋼鐵、石油化工、機(jī)械制造、汽車、建材等行業(yè)所處的市場(chǎng)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)也各不相同;國(guó)有企業(yè)在技術(shù)改造、分離社會(huì)職能、下崗分流、主輔分離和建立企業(yè)制度等方面處于不同的階段,面臨不同的任務(wù);各地區(qū)的大中型國(guó)有企業(yè)對(duì)所在城市的功能轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的也不盡相同。不同的地區(qū)、不同的行業(yè)、不同的企業(yè)需要不同的政策指導(dǎo)和政策支持。

3.建立由中心和地方財(cái)政共同出資的老基地改造專項(xiàng)資金,集中用于減輕和地方的包袱

老工業(yè)基地的調(diào)整改造是國(guó)有“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略性調(diào)整,是在新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)下促進(jìn)要素在不同產(chǎn)業(yè)和不同地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移,從而改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)分工格局的調(diào)整。因此,政府投入應(yīng)當(dāng)為這種調(diào)整創(chuàng)造條件。建議中心財(cái)政和地方財(cái)政共同出資建立專項(xiàng)資金,主要用以支付過去遺留下來(lái)的體制轉(zhuǎn)型成本,以幫助企業(yè)減輕或甩掉歷史包袱。

4.建立良好的政策環(huán)境,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間和外部資本在結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用

要從減少或消除行政性準(zhǔn)入限制、所有制歧視和地方保護(hù)等方面采取積極的措施,建立良好有效的政策環(huán)境,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本、境外資本積極參與資源型城市和老工業(yè)基地接續(xù)產(chǎn)業(yè)的和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型;要在加快收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的同時(shí),著力擴(kuò)大非國(guó)有經(jīng)濟(jì),弱化政府“改造主體”的角色,建立政府政策引導(dǎo)下多元市場(chǎng)主體參與的新型改造機(jī)制和體制。

5.在東北率先進(jìn)行放松項(xiàng)目審批權(quán)控制和投融資體制方面的改革

要解決在企業(yè)擴(kuò)張和項(xiàng)目投資的行政性審批方面存在的矛盾,政府部門必須逐步放松對(duì)項(xiàng)目審批的控制。但政府部門對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行審批和控制,是為了防范投資的風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算約束,因此,項(xiàng)目審批權(quán)的下放必須以企業(yè)的出資人到位為前提。考慮到國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會(huì)已經(jīng)成立和東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)比較集中的現(xiàn)實(shí)情況,建議在東北老工業(yè)基地改造的大背景下,在東北率先進(jìn)行放松項(xiàng)目審批權(quán)控制和投融資體制方面的改革。

6.建立東北經(jīng)濟(jì)區(qū)合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制,推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程

東北大區(qū)內(nèi)部由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較相似,各地區(qū)在石化、冶金、能源和機(jī)械加工等行業(yè)圍繞資源、項(xiàng)目和市場(chǎng)等方面的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、跨省間企業(yè)聯(lián)合和資產(chǎn)重組、環(huán)境治理與保護(hù)等方面缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。這和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)不斷加強(qiáng)區(qū)域合作的局面之間存在明顯反差。因此,老工業(yè)基地的改造和振興應(yīng)該將構(gòu)建東北經(jīng)濟(jì)區(qū)作為其目標(biāo)之一,加強(qiáng)整體規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)分工和布局、城市功能定位、環(huán)境保護(hù)等。各省應(yīng)該從各自的優(yōu)勢(shì)出發(fā),促進(jìn)資產(chǎn)的跨省重組和要素的跨省流動(dòng),調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,建立新的分工與合作體系,提高東北大區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

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