對農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整的幾點思考

郭振宗

[摘 要]在增加農(nóng)業(yè)補貼政策“增量”的同時，對現(xiàn)有補貼政策重新審視并做必要調(diào)整也是十分必要的，應重新審視并調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化補貼政策、種糧直補政策、大型農(nóng)機具購置補貼政策，且不應把農(nóng)業(yè)補貼政策作為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收等問題的主要手段。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)補貼 重新審視 調(diào)整政策

完善農(nóng)業(yè)補貼政策是建立農(nóng)業(yè)支持保護制度的重要內(nèi)容，也是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收的有效途徑。早在20世紀90年代，各級政府就出臺了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化補貼政策，2004年又出臺了“三項”補貼政策，即種糧農(nóng)民直補、良種補貼、大型農(nóng)機具購置補貼，2006年進一步完善為“四項”補貼政策，即在前三項補貼的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)資綜合補貼。

黨的十七屆三中全會及2009年中央“一號文件”都明確提出要健全農(nóng)業(yè)補貼制度，擴大補貼范圍，提高補貼標準，表明了中央增加農(nóng)業(yè)補貼政策“增量”的趨向，這無疑是十分正確和必要的。但是，在增加農(nóng)業(yè)補貼政策“增量”的同時，對現(xiàn)有補貼政策方向、結(jié)構(gòu)進行重新審視并做必要調(diào)整也是十分必要的，后者和前者一樣重要。

首先，需重新審視并調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化補貼政策。目前對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化補貼的主要做法是，中央和地方政府相關(guān)部門分別確定龍頭企業(yè)并給予財政補貼。但這種做法卻存在明顯缺陷：一是謀求成為龍頭企業(yè)并獲取政府補貼成了企業(yè)追求的主要目標，而達到此目標的企業(yè)能對農(nóng)戶有多大帶動作用卻具有很大不確定性；二是政府部門取代市場和農(nóng)戶成了鑒別企業(yè)優(yōu)劣的主體。由此帶來的結(jié)果是，補貼龍頭企業(yè)有效果，但卻低效率。已經(jīng)有相關(guān)實證研究證明了這一結(jié)論。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化補貼政策應作必要調(diào)整，對于對農(nóng)戶具有較大帶動作用又確有補貼必要的企業(yè)，政府可給予適當補貼，一般情況下應以給予優(yōu)惠政策為主，比如稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等。政府應把補貼重點適度轉(zhuǎn)向農(nóng)戶，依據(jù)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度及實際需要，制定補貼標準并給予補貼，以增強農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的動力和能力。

其次，需重新審視并調(diào)整種糧直補政策。實行種糧直補對提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民收入、保障糧食安全具有重要意義，但卻對調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了負面影響。國家實行種糧直補后，許多農(nóng)民感覺種糧“有利可圖”，種糧積極性提高，但調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性明顯降低，甚至一些已經(jīng)進行了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并從事經(jīng)濟作物、特色產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，又改為種植糧食，制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進程。特別是一些地方對于一些更適合種植經(jīng)濟作物的地區(qū)，為了提高農(nóng)民種糧積極性、擴大糧食種植面積，確定的補貼標準還要高于糧食種植地區(qū)，這就加大了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。日本在這方面的有教訓值得我們汲取，比如日本為了維持稻谷的生產(chǎn)經(jīng)營和自給率，對稻谷生產(chǎn)進行大量補貼，不僅付出了巨大的財政補貼成本，而且造成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)長期得不到改變，造成一方面稻谷生產(chǎn)過剩，一方面其它作物自給不足。比如，日本的稻谷自給率在1985年高達105%，到2000年略有下降，也在95%以上，而小麥、豆類、蔬菜、水果的自給率分別由1985年的14%、8%、95%和76%，下降為2000年的9%、3%、84%和49%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了調(diào)整不動的局面。因此，我國應調(diào)整種糧直補政策，補貼目標既要促進農(nóng)民增收、保證糧食供給和安全，又要有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?？蓪m合種植糧食和適合種植經(jīng)濟作物的地區(qū)進行分類，在此基礎(chǔ)上，或者只對適合種植糧食的地區(qū)進行種糧補貼，或者根據(jù)不同地區(qū)實際，對適合種植糧食和適合發(fā)展特色經(jīng)濟的地區(qū)分別確定補貼標準并給予補貼。調(diào)整后的補貼政策，既能確保糧食供給和安全，又不至于影響到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向，也在一定程度上避免了因為補貼種糧農(nóng)民較多而出現(xiàn)糧食在一定時期內(nèi)過剩的問題，應該說更具有長期性。

再次，需重新審視并調(diào)整大型農(nóng)機具購置補貼政策。按照現(xiàn)行政策，凡糧食播種面積達到一定規(guī)模的地區(qū)，均按照大型農(nóng)機具實際購置價格的一定比例給予補貼。但此政策在調(diào)動農(nóng)民購置大型農(nóng)機具的同時，也容易導致農(nóng)戶在擁有農(nóng)機具上的“小而全”以及生產(chǎn)經(jīng)營成本的提高。在這方面日本也有教訓，也值得我們汲取。由于日本人與資源尤其人地矛盾非常突出，在現(xiàn)代化初期對機械化的要求不是很迫切，所以，日本農(nóng)業(yè)機械化的起步晚于生物技術(shù)現(xiàn)代化，但在政府大力支持下，在很短時間內(nèi)就使農(nóng)戶機械裝備達到很高水平。農(nóng)戶或農(nóng)民集體和農(nóng)協(xié)購買拖拉機、插秧機、聯(lián)合收割機、大型加工、灌溉、施肥設(shè)備等，都可以得到中央政府和地方政府30-50%的補貼，這大大提高了農(nóng)戶購買現(xiàn)代機械設(shè)備的積極性，在較短時間內(nèi)就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機械化。盡管日本農(nóng)戶機械裝備程度很高，但非常不經(jīng)濟，如1975-1984年，日本戶均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加了777萬日元，而經(jīng)營費用卻增加了858萬日元，為此政府又不得不對農(nóng)戶實行收入補貼，使政府背上沉重的財政負擔。因此，我國應對大型農(nóng)機具購置補貼政策進行調(diào)整，對于購置大型農(nóng)機具自用的農(nóng)戶降低甚至取消補貼，而對于購置大型農(nóng)機具達到一定數(shù)量并用于社會化服務(wù)的農(nóng)戶加大補貼力度。如此調(diào)整，一方面在不提高農(nóng)戶經(jīng)營成本的前提下仍然可以達到提高農(nóng)業(yè)機械化水平的目的，另一方面又可以大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)機社會化服務(wù)水平。

最后，農(nóng)業(yè)補貼不能作為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收等問題的主要手段。從短期來看，我國農(nóng)業(yè)補貼的實際效果是有限的。比如在促進農(nóng)民增收上，各項補貼總計不過使農(nóng)民每畝土地增收百元左右，而這百元左右的增收早已被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的快速上漲所抵消。當然，我們可以通過擴大補貼范圍、大幅度提高補貼標準，使補貼收益在抵消生產(chǎn)經(jīng)營成本上漲后使農(nóng)民獲得“凈增收”，但過高的補貼成本又有可能讓各級政府難以承受。美國、西歐、日本等國的財力是我國的幾倍甚至十幾倍，而且是95%以上的人口在補貼不到5%的人口，政府尚且不堪重負，更何況農(nóng)業(yè)人口占近60%、財力非常有限的我國。

從長期來看，實行農(nóng)業(yè)補貼并不斷擴大補貼范圍、提高補貼標準，最終結(jié)果極有可能使我國重蹈日本“高補貼、高成本、高補貼”的覆轍。另外，我國農(nóng)業(yè)補貼政策特別是糧食補貼政策，是在糧食生產(chǎn)處于“低谷”時出臺的，那么如果將來出現(xiàn)糧食過剩，補貼政策的“剛性”特征會使政府處于“取消不行”、“不取消也不行”的“兩難選擇”困境。

因此，農(nóng)業(yè)補貼不能作為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收等問題的主要手段，尤其是不能作為長期手段，而要真正解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收等問題，應主要依靠增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、農(nóng)業(yè)科技研究與推廣投入等。當然，目前各級政府在實行農(nóng)業(yè)補貼政策的同時也高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，但投入力度不夠、落實不到位等問題也確實存在，否則就不會在一些地區(qū)仍然存在諸如“旱不能灌、澇不能排”、農(nóng)業(yè)科技推廣“線斷網(wǎng)破”等現(xiàn)象。