大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部“以宅基地?fù)Q房”可行性分析

[摘 要]以天津?yàn)槔?，介紹了“以宅基地?fù)Q房”的涵義。然后從政策、整理潛力以及實(shí)證方面分析大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部“以宅基地?fù)Q房”的可行性。最后指出了“以宅基地?fù)Q房”需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]以宅基地?fù)Q房 城鄉(xiāng)結(jié)合部 可行性

作者簡(jiǎn)介：賈艷慧（1979-），女，天津社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)社會(huì)預(yù)測(cè)研究所，助理研究員。

一、問(wèn)題的提出

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，城市建設(shè)量日益增大，城市建設(shè)所需的建設(shè)用地不斷增加，土地資源緊張已成為大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)再發(fā)展的制約因素之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建成區(qū)與廣大農(nóng)村地區(qū)相連接的特殊經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域，作為城市擴(kuò)展的前沿陣地，它無(wú)疑是土地利用問(wèn)題最為尖銳和集中的地區(qū)。城市規(guī)模越來(lái)越大，城市擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾越來(lái)越突出。然而，一個(gè)被大多數(shù)人忽略了的事實(shí)是，隨著我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口的急劇減少，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻在增加，且增加總量超過(guò)了城市建設(shè)用地增加總量的50%。因此，從存量土地入手，通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，整合現(xiàn)有土地資源、集約節(jié)約利用土地，是目前發(fā)展思路的重點(diǎn)。據(jù)國(guó)土資源部制定的全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，到2010年，我國(guó)將通過(guò)開(kāi)發(fā)整理土地補(bǔ)充耕地18.27萬(wàn)hm2，其中，將通過(guò)農(nóng)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地約11.07hm2，農(nóng)村居民點(diǎn)整理是破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展土地資源瓶頸的有效途徑。

為此，全國(guó)不少地方政府積極推動(dòng)各種關(guān)于農(nóng)村居民點(diǎn)整理的嘗試，其中，天津的“以宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)，為創(chuàng)新農(nóng)村宅基地整理指明了新方向，該模式已被視作集約土地以及用地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口的一箭雙雕之舉。

二、“以宅基地?fù)Q房”的涵義

所謂“以宅基地?fù)Q房”，就是按照承包責(zé)任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿原則，高水平規(guī)劃建設(shè)富有特色和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的一套住房，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來(lái)的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用于土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

天津市結(jié)合本地實(shí)際，本著“試點(diǎn)先行、逐步展開(kāi)”原則，從2005年下半年開(kāi)始，市政府批準(zhǔn)在東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)和武清區(qū)大良鎮(zhèn)、南北辛莊村、后蒲棒村開(kāi)展第一批農(nóng)村示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作。第一批“三鎮(zhèn)兩村”共涉及37個(gè)行政村，6.6萬(wàn)農(nóng)民，規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅291萬(wàn)平方米。在第一批試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2007年上半年市政府又批準(zhǔn)在西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)、津南區(qū)八里臺(tái)鎮(zhèn)和葛沽鎮(zhèn)、漢沽區(qū)茶淀鎮(zhèn)、北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)等九個(gè)鎮(zhèn)和三個(gè)村開(kāi)展第二批試點(diǎn)工作，共涉及92個(gè)行政村，11.1萬(wàn)農(nóng)民，規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅563萬(wàn)平方米。至2008年末，有十萬(wàn)農(nóng)民告別鄉(xiāng)間老屋，住上有產(chǎn)權(quán)的商品房。

以宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)符合我國(guó)保護(hù)耕地基本國(guó)策，開(kāi)辟了農(nóng)村建設(shè)用地重新整合、流轉(zhuǎn)和集約利用新路子，是解決城市發(fā)展土地資源緊張和小城鎮(zhèn)建設(shè)中資金制約的有效途徑，它對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)居民收入差別，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

三、大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部“以宅基地?fù)Q房”的可行性

（一）“以宅基地?fù)Q房”的政策依據(jù)

2004年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)），指出鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006年3月，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)52號(hào)文），該文明確提出了兩個(gè)試點(diǎn)：其一穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)，也即壓縮農(nóng)村建設(shè)用地的路向；其二推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，也即將已有的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流通的舉措。根據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)部門(mén)的解釋?zhuān)?2號(hào)文”標(biāo)志著中國(guó)對(duì)農(nóng)村土地利用嚴(yán)格限制的政策已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地入市的主體內(nèi)容。這也是天津等地土地改革的試點(diǎn)體制基礎(chǔ)。中共十七屆三中全會(huì)，在改革開(kāi)放30年的節(jié)點(diǎn)上把目光再次投向農(nóng)村，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中指出“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”。這些都為“以宅基地?fù)Q房”提供了政策依據(jù)。

（二）農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力大

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工務(wù)商，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)置了新房，但并沒(méi)有退其農(nóng)村宅基地；另外，大部分村民在建住宅時(shí)，有意擴(kuò)大住宅面積，許多農(nóng)民建新不拆舊、一戶多宅，致使農(nóng)村居民宅基地超標(biāo)嚴(yán)重以及“空心村”現(xiàn)象較普遍，造成土地資源的浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年底，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模達(dá)1653.33萬(wàn)公頃，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的4.86倍；農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地達(dá)218平方米，是城鎮(zhèn)人均用地規(guī)模的3.48倍。 “以宅基地?fù)Q房”通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)民新村，減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對(duì)耕地的占用，提高提高土地集約利用程度；通過(guò)對(duì)騰出的宅基地進(jìn)行整理統(tǒng)一復(fù)耕，緩解城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地占卜平衡壓力，拓展城市發(fā)展空間。以華明鎮(zhèn)為例，通過(guò)以宅基地?fù)Q房節(jié)約出土地3644畝，節(jié)約的建設(shè)用地面積是每年建設(shè)用地指標(biāo)的30年之和（與05年、06年市房管土地部門(mén)批準(zhǔn)東麗區(qū)的年農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)1000余畝相比）。

（三）“以宅基地?fù)Q房”的實(shí)踐基礎(chǔ)

國(guó)土資源部將天津列為全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市，而華明鎮(zhèn)經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)批準(zhǔn)成為全國(guó)宅基地?fù)Q房建設(shè)示范鎮(zhèn)的試點(diǎn)。2008年4月，天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在世界87個(gè)城市106個(gè)報(bào)名項(xiàng)目中脫穎而出，入選2010年世博會(huì)的最佳實(shí)踐區(qū)。天津“以宅基地?fù)Q房”所總結(jié)的典型經(jīng)驗(yàn)，為其它大城市破解土地和資金雙重難題指明了方向，并正在北京等城市進(jìn)行推廣。

四、大城市“以宅基地?fù)Q房”需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

（一）確保耕地占卜平衡

“以宅基地?fù)Q房”所節(jié)約的土地，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的要求，首先復(fù)墾成耕地，杜絕農(nóng)民居住點(diǎn)集聚后原宅基地被拋荒閑置，確保耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低。第一，嚴(yán)把宅基地復(fù)耕立項(xiàng)和驗(yàn)收關(guān)。把好宅基地復(fù)耕立項(xiàng)審批關(guān)是防范新增耕地面積造假和宅基地復(fù)耕耕地后違法重建，確保新增耕地質(zhì)量的關(guān)鍵。“以宅基地?fù)Q房”整理的土地復(fù)耕是以增加有效耕地面積并提高耕地質(zhì)量為中心，要編制土地整理復(fù)耕規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任主體，明確土地整理復(fù)耕的期限和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，在宅基地復(fù)耕項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，必須嚴(yán)格把好新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)。第二，加強(qiáng)宅基地復(fù)耕后續(xù)管理。宅基地復(fù)耕是一個(gè)系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)宅基地復(fù)耕項(xiàng)目工程后續(xù)管護(hù)，加大耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處土地違法行為，杜絕新增耕地荒蕪，及時(shí)歸還小城鎮(zhèn)建設(shè)借用的建設(shè)用地指標(biāo)。

（二）保障農(nóng)民的利益

“以宅基地?fù)Q房”涉及農(nóng)民生產(chǎn)、生活等各個(gè)方面的利益，必須保護(hù)好農(nóng)民的土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。一是堅(jiān)持以人為本，充分尊重農(nóng)民意愿。“以宅基地?fù)Q房”要廣泛聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn),充分尊重被拆遷農(nóng)民意愿，不遺余力地做好群眾的思想工作，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是建立統(tǒng)一的宅基地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。老宅基地一般是世代承襲的，各家各戶面積大小不一，要建立統(tǒng)一的宅基地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確保公平性。三是實(shí)施補(bǔ)貼政策。傳統(tǒng)的農(nóng)民生活方式很大程度上依賴(lài)于自給自足方式，農(nóng)民進(jìn)城后，水、電、煤氣、供熱、物業(yè)費(fèi)等費(fèi)用增加，生活成本會(huì)提高，需要政府部門(mén)給予適量的補(bǔ)貼，降低農(nóng)民的實(shí)際支出。四是努力增加農(nóng)民收入。把維護(hù)農(nóng)民的利益放在首位，結(jié)合宅基地?fù)Q房建設(shè)一些經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，置換給村集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)，并制定集體土地收益量化分配方案，使農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)量化的基礎(chǔ)上取得股權(quán)收益，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，高度重視農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，加大切實(shí)提高被拆遷農(nóng)民的生活水平，保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（三）建立多元化籌資機(jī)制

“以宅基地?fù)Q房”過(guò)程中所涉及的房屋拆遷、土地平整復(fù)耕、基礎(chǔ)設(shè)施完善以及新居建設(shè)等都需要大量的資金投入，資金問(wèn)題已成為制約“以宅基地?fù)Q房”的重要瓶頸，除了政府的投資外，還應(yīng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)化向社會(huì)各方籌資，建立高效、市場(chǎng)化的元投資模式。政府在積極實(shí)施“以宅基地?fù)Q房”的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)增加資金的投入，從國(guó)家土地稅收、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民個(gè)人等渠道籌集專(zhuān)項(xiàng)資金，滿足土地整理所需資金。另外，也可通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制，引進(jìn)企業(yè)開(kāi)發(fā)商等社會(huì)資金，這不失為大城市融資開(kāi)展集體建設(shè)用地整理的行之有效的辦法之一。例如，天津在“以宅基地?fù)Q房”實(shí)施中，由華明鎮(zhèn)組建融資平臺(tái)，通過(guò)天津市東麗區(qū)濱麗投資公司，采用公司化運(yùn)作、項(xiàng)目投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了資金封閉管理。通過(guò)融資平臺(tái)組建，建立了完善的“投資、建設(shè)、出讓、償還”機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)效率、成本、責(zé)任的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一、形成“借、用、還”的良性循環(huán)。

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