健全政府集中采購制度　保障公共政策功能落實

林初寶

受國際金融危機影響，從2008年三季度起國內(nèi)經(jīng)濟增長明顯放緩,為“擴內(nèi)需、保民生、促增長”，我國政府出臺10項措施，啟動4萬億經(jīng)濟刺激計劃。這10項措施中，有9項皆與政府采購密切相關(guān)，政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)、支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、綠色環(huán)保等公共政策功能被寄予了厚望。2009年第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長6.1%，比2008年同期回落4.5個百分點，比去年四季度繼續(xù)回落0.7個百分點。從目前形勢看，今年要實現(xiàn)“保8”目標，推動我國經(jīng)濟較快平穩(wěn)發(fā)展，作為政府重要宏觀調(diào)控手段的政府采購公共政策功能必須不打折扣地落到實處。

政府采購以其龐大的交易規(guī)模，購買行為和購買資金的公共性，購買過程的高度組織性，以及對市場秩序建設的導向性成為各國家或地區(qū)政府宏觀調(diào)控的重要手段。尤其是在目前全球金融遭受重創(chuàng)的情形下，政府采購制度的公共政策功能日益凸現(xiàn)出來。這些公共政策功能能否在具體的政府采購活動中得到貫徹和落實，是實現(xiàn)政府采購宏觀調(diào)控目標的關(guān)鍵。

目前，我國實行的是集中采購為主，分散采購為輔的政府采購組織模式。按照《政府采購法》“管采分離”管理體制設置要求，政府集中采購機構(gòu)是我國政府集中采購活動的法定執(zhí)行機構(gòu)；在具體的采購活動中，貫徹執(zhí)行國家調(diào)節(jié)社會供求總量，促進產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化等各項公共政策功能，體現(xiàn)國家政策對經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用是政府集中采購機構(gòu)的根本職責之一。

首先，政府采購政策功能能否有效發(fā)揮，與政府采購規(guī)模的大小密不可分。政府集中采購機構(gòu)“變分散采購為集中采購、變零星采購為規(guī)模采購”，能充分發(fā)揮政府集中采購的規(guī)模優(yōu)勢和規(guī)模效應，大大增強政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)控力度，效果更顯著。如中央國家機關(guān)政府采購中心在信息類產(chǎn)品的采購中，加大對國內(nèi)產(chǎn)品和民族企業(yè)的扶持力度，以網(wǎng)絡交換機和路由器為例，民族品牌所占采購份額從2006年的19%上升到2008年的37%。其次，與社會中介相比，政府集中采購機構(gòu)是法定的政府采購執(zhí)行機構(gòu)，不以營利為目的，具備公共服務的屬性。政府集中采購機構(gòu)通過依法集中采購行為，能有效防止政府采購當事人的一些不合理或者違法行為，維護國家和公共利益，實現(xiàn)政府采購的宗旨目標。如集中采購機構(gòu)通過對采購計劃的審核以及各項規(guī)章制度的建立，規(guī)范采購人在政府采購活動中存在的指定品牌、指定型號、行政干預或誘導評標專家等不規(guī)范行為，約束供應商串標、圍標等不正當競標行為等，這些制約作用是任何社會中介機構(gòu)不可替代的。另外，政府集中采購機構(gòu)組織實施政府采購活動，使得監(jiān)督的對象由多頭轉(zhuǎn)為單一，通過政府采購監(jiān)管部門、審計、監(jiān)察等全方位、多層次監(jiān)督，既能有效防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，同時便于對公共政策功能的落實進度和落實程度進行及時監(jiān)管。

政府采購公共政策功能的落實，政府集中采購機構(gòu)肩負著重任。但是由于“管采分離”政府采購管理體制尚未理順，以及《政府采購法》對政府集中采購定位的不明確，導致目前集中采購機構(gòu)處境困難，掣肘了政府采購公共政策功能的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在，一是集中采購機構(gòu)沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導，機構(gòu)設置和隸屬關(guān)系五花八門,使得各地的集中采購機構(gòu)各自為政，不僅提高了采購成本，降低了采購效率，也不利于采購規(guī)模的形成。二是由于《政府采購法》把政府集中采購機構(gòu)定性為“采購代理機構(gòu)”，與社會中介等同，造成目前政府采購領(lǐng)域社會中介機構(gòu)與政府集中采購機構(gòu)“并駕齊驅(qū)”的局面，有的地方政府采購甚至完全委托社會中介公司。社會中介以盈利為目的，政府采購預防腐敗和落實政策功能等目標無從談起。 三是集中采購機構(gòu)一般只能從事通用類項目的采購，《政府采購法》規(guī)定“屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購”，而“特殊需求”也沒有具體的標準，使得實際運行中大量屬于集中采購目錄內(nèi)的采購項目，以部門集中采購或單位自行采購項目之名委托給社會中介代理機構(gòu)，政府采購制度規(guī)模的基本功能落空。如2007年全國集中采購額僅占當年政府采購總額的65.5%，仍有34.5%的政府采購處于分散采購狀態(tài)。

在國家刺激經(jīng)濟計劃資金陸續(xù)下達，并能引導更多公共資金和社會資金進入公共投資領(lǐng)域的情況下，急需加快我國政府采購制度改革創(chuàng)新的步伐，理順運行機制，堅定不移地依托集中采購機構(gòu)走集中采購為主的發(fā)展道路，充分發(fā)揮政府集中采購機構(gòu)落實政府采購公共政策功能的主力軍作用，使其成為推動經(jīng)濟發(fā)展、改善民生的重要抓手。

準確定位是集中采購機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵。應按照與國際接軌的要求完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)，出臺《<政府采購法>實施細則》，明確政府集中采購機構(gòu) “代表政府依法行使采購權(quán)” 的“法定采購人”地位；同時改變目前集中采購機構(gòu)的事業(yè)法人性質(zhì)，而將其定性為行政機關(guān)，參照公務員管理。這是因為集中采購機構(gòu)承擔的政府采購實施職能是國家公共服務職能的重要內(nèi)容和延伸，理應由國家行政機關(guān)來承擔和完成。同時，政府采購政策功能的發(fā)揮必須以政策約束力來執(zhí)行，必須由具有行政執(zhí)行力的公務員隊伍來完成。從國際經(jīng)驗來看，政府采購制度較成熟的國家，如美國、新加坡、韓國，其政府集中采購機構(gòu)均為行政機關(guān)，人員均為政府公務員。如美國國會1994年通過了《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務法》（ Federal Property and AdministrativeService Act ），依據(jù)該法設立聯(lián)邦事務服務總局作為政府采購的法定執(zhí)行機構(gòu)，負責聯(lián)邦政府的采購工作。我國山東省濟寧市一年的政府集中采購金額高達到10多億元，比有的省級政府采購中心采購規(guī)模還要大，這與濟寧“在集中采購時，市政府授權(quán)政府采購中心行使采購人權(quán)力”的定位密不可分。

健全制度是政府集中采購機構(gòu)落實政府采購公共政策的有力保障。任何一項政策的推行與落實，必須由高效的組織來完成。因此要加快政府采購管理體制改革進程，理順運行機制，統(tǒng)一政府集中采購機構(gòu)的組織架構(gòu)和隸屬關(guān)系，實現(xiàn)政府集中采購機構(gòu)垂直管理；實現(xiàn)上級對下級的業(yè)務指導，逐步形成全國統(tǒng)一規(guī)范的政府集中采購機構(gòu)組織模式、執(zhí)行標準、業(yè)務培訓和機構(gòu)考核管理體系等，做到從業(yè)人員政治可靠、素質(zhì)過硬、保障有力。政府集中采購垂直管理也是國際通行的做法，如韓國政府采購制度起步較晚，但發(fā)展很快，主要歸功于其高度集中的政府采購管理體制。調(diào)達廳是全國唯一的政府采購專職機構(gòu)，屬于中央政府部門之一，擁有較高的地位和獨立性。韓國中央調(diào)達廳在14個地方派有分支機構(gòu)，實行高度垂直管理。地方調(diào)達廳在實行政府采購時，首先要向中央調(diào)達廳提出申請并得到批準才能執(zhí)行。社會中介機構(gòu)從未被允許參與過政府采購項目。

另外，加快政府采購電子化建設，搭建全國統(tǒng)一的政府采購電子化交易平臺，為高效、透明、方便、快捷的政府集中規(guī)模采購提供技術(shù)支撐，從而充分發(fā)揮政府采購保護環(huán)境，支持節(jié)能環(huán)保，支持自主創(chuàng)新，促進中小企業(yè)發(fā)展等政策功能。實現(xiàn)采購過程信息化、統(tǒng)計數(shù)據(jù)標準化、推動政府采購規(guī)模化、促進采購預算科學化，為政府宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。使得各政府采購監(jiān)督管理部門實現(xiàn)對政府采購活動的事前、事中、事后全程監(jiān)督管理，確保各項公共政策功能落實到采購過程的每一個環(huán)節(jié)。