古代糧倉“官”“民”并舉

張　鳴

2009年春夏之交，對于中國的糧食行業(yè)來說，意義尤為重大。10萬人規(guī)模的糧食庫存大檢查在全國的推開，使得糧食部門和糧食企業(yè)瞬間被推到聚光燈下。

事實(shí)上，建國以來，這樣大規(guī)模的全國范圍糧食庫存檢查是第二次（第一次是在2000年）。這不由得讓人想起，去年全球一些地方出現(xiàn)糧食危機(jī)的時候，國內(nèi)有人對中國糧食庫存表示出擔(dān)憂。后來，黑龍江的富錦糧庫虧空等重大案件引發(fā)了更多的焦慮。但在當(dāng)時世界性糧食恐慌的情形下，不便大規(guī)模核查。

此番的大動作清倉查庫，可以說是在糧食危機(jī)過后的一種補(bǔ)課。既是亡羊補(bǔ)牢，也算未雨綢繆。但從另一個角度來看，人們的疑慮依然沒有打消——我們的糧食儲藏是否仍存在安全隱患？這種隱患能否通過行政手段的干預(yù)得以消解？

空庫之憂

糧食的倉儲，是一個非常特殊的行業(yè)。

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，糧庫遍及農(nóng)村每個角落，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公社）都有一個國家糧庫。糧食部門，是從中央延伸到地方每個角落、最為龐大的一個國家體系。改革開放以后，這個體系轉(zhuǎn)換為國有企業(yè)，卻成了一個人數(shù)眾多但效益很差的龐然大物。

顯然，糧食企業(yè)跟其他的大型國企不一樣，不能像石油、電力、電信那樣，只要在國家授權(quán)下形成壟斷格局，就可以相當(dāng)安穩(wěn)地掙大錢。

糧食倉儲，本身是個需要不斷支付成本的事情。晾曬，通風(fēng)、除蟲、防鼠等等，只要糧食入了庫，儲存一天，就得花一天的錢?，F(xiàn)代化的大中型糧庫設(shè)備先進(jìn)，但花錢也多，人力和能源的消耗也是巨大的。

從理論上和經(jīng)營角度看，只有將入庫的糧食迅速地在市場上流通起來，糧食企業(yè)才能獲得最大的盈利。因此，糧食企業(yè)自然希望庫存最少，流通最多。但問題是，第一，糧食不僅是商品，而且是國家戰(zhàn)略儲備物資，從國家儲備的角度，糧庫必須存儲一定數(shù)量的國家戰(zhàn)備糧，這些糧食只能定期輪換（以新糧輪換陳糧），不能拿出去賺錢盈利。第二，國家糧食企業(yè)還承擔(dān)著穩(wěn)定糧食市場價格的責(zé)任，糧價賤時高抬、貴時壓低，這種行為本身就是反市場的。但國有糧庫具有政策性定位，調(diào)控的職能和責(zé)任顯然是不可能推卸掉的。第三，自國家實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以來，計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的糧食系統(tǒng)，行政化積習(xí)已久，多年來已經(jīng)習(xí)慣了一手壟斷收糧售糧，一手拿國家補(bǔ)貼，不知道如何經(jīng)營糧食。所以，自改革以來，一直到2007年，糧食企業(yè)一直就是長期虧損，只能靠國家補(bǔ)貼維持著。

一些地方糧食企業(yè)，很早就開始在維持壟斷壓價收購和違法倒賣存糧上做文章。特別是一些大中型糧庫檢查起來相當(dāng)有難度，這種風(fēng)險就更大。此外，空庫現(xiàn)象有合理和不合理之分，凡是糧食儲存，無論什么樣的倉庫，都得定期輪換。因此，僅靠一次大規(guī)模的檢查，不一定能查出部分糧食企業(yè)的違規(guī)行為。

另一方面，自2007年以來，由于對WTO的承諾，中國在原則上取消了補(bǔ)貼，市場化得以進(jìn)一步推進(jìn)，總體上糧食企業(yè)已經(jīng)開始盈利，但不排除某些糧庫依然經(jīng)營困難。而且，有些利欲熏心之徒，總是想鉆空子、做文章、搞腐敗，為自己或者小集團(tuán)牟利。

事實(shí)上，由于糧食行業(yè)的特色，目前國有的大中型糧庫，或者說糧食企業(yè)，至少在目前尚不可能徹底市場化，某種形式的雙軌制，還會長期存在。無論何種性質(zhì)的糧庫，被糧耗子搗成空庫的風(fēng)險，始終會存在。

問計古人

對國有糧食企業(yè)加強(qiáng)管理、定期檢查，甚至搞全國范圍內(nèi)大規(guī)模的檢查，如果使之制度化，并嚴(yán)格執(zhí)行，的確可以化解部分風(fēng)險。但是，最好的辦法，是不要把雞蛋都放在一個籃子里，通過分散風(fēng)險增加獲利的機(jī)會。

因?yàn)?，再好的制度也是由人來?zhí)行的。而且檢查制度本質(zhì)上也是行政導(dǎo)向的。

歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，再嚴(yán)格的行政制度，也往往抵不住市場牟利的誘惑。

實(shí)際上，在中國歷史上，曾經(jīng)有過非常好的糧食儲備制度，甚至是處于當(dāng)時世界的領(lǐng)先水平。

在中國歷史上的許多朝代，國家在每個縣都建有“常平倉”，設(shè)有專人管理，連縣令都不能隨意支配，即使發(fā)生災(zāi)害，出現(xiàn)糧荒，也不能擅自動用，需要向上級申報，經(jīng)朝廷批準(zhǔn)，才可以開倉放糧。這種常平倉，其使命跟我們今天的國家糧庫類似，第一作為救災(zāi)儲備；第二用來平抑糧價。因此，“常平倉”的管理者需要跟地方官員配合，每年收糧的時候，定期將新糧存進(jìn)，陳糧賣出。當(dāng)然，跟今天的問題類似，國家管理的這種“糧食企業(yè)”，往往經(jīng)營不善，很難兼任公益和商業(yè)的兩重使命。因此，糧食多、糧價賤的時候，就陳陳相因，腐爛不堪，糧食少、糧價貴的時候，就拿出去賣錢生利，雖然不至于全國都這樣，但相應(yīng)的弊端是歷朝歷代都有的，因此，僅僅有“常平倉”，很難起到災(zāi)害時保障糧食安全的作用。

作為“常平倉”的補(bǔ)充，民間往往有“義倉”，由宗族和鄉(xiāng)社建立并且管理，有些朝代，國家對于民間的義倉，還有一定的補(bǔ)助。義倉的管理，顯然比官倉好，而且機(jī)制也比較靈活，遇有災(zāi)荒，凡是有義倉的地方，救災(zāi)就比較及時，如果單靠官倉，等地方官報上去等上級核準(zhǔn)，朝廷批下來，往往都災(zāi)民泛濫了。

事實(shí)上，凡是歷史上比較平穩(wěn)的歲月，糧食儲備往往由四方面組成：一是官倉；二是義倉；三是老百姓手里的儲糧；四是商人手里作為周轉(zhuǎn)的儲備糧。糧食一邊在流動，買進(jìn)賣出，由于風(fēng)險分散，每個部分在周轉(zhuǎn)過程中，始終有一定量的儲備，事實(shí)上糧食一直在流動，所以，無謂的消耗少而獲利多，凡是這樣的地方，一般都不會因?yàn)?zāi)荒而出現(xiàn)大的動蕩。每每到了每個朝代的末期，吏治腐敗，管理混亂，官方對于義倉不僅沒有補(bǔ)助，而且加以侵奪，加之地方的鄉(xiāng)紳劣質(zhì)化，為富不仁的土豪劣紳大量出現(xiàn)，于是，官倉和民倉都出了問題，一有大規(guī)模的災(zāi)害，離大規(guī)模的社會動亂也就不遠(yuǎn)了。

中國古代的這種制度，即使在現(xiàn)代世界，也是一個值得借鑒的好制度，上個世紀(jì)初，留美的中國學(xué)生陳煥章先生，在美國做的博士論文，就是介紹中國的糧食儲備制度，據(jù)說得到了美國政府重視，借此改善了美國的糧食儲備制度。

從某種意義上說，當(dāng)年國家實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)一的糧食收購管理制度，以及相應(yīng)的糧食儲備體系，是特殊情形下的特例。那時候，中國全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，推行計劃經(jīng)濟(jì)體制，取消糧食市場，利用剪刀差，剝奪農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化的道路。但這種道路實(shí)際上并沒有實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化的初衷，更談不上實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)。

那個時代，總體上國家的糧食安全，其實(shí)并沒有得到保障，無論是城市還是農(nóng)村居民，糧食的短缺，是一個普遍存在的問題，不得不靠定量供應(yīng)來維持。很多農(nóng)村的溫飽問題長期解決不了。

改革開放以來實(shí)行的農(nóng)村改革，從根本上解決了糧食問題，使得困擾中國政府多年的溫飽問題，基本得以解決，也為糧食企業(yè)的改革奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。也就是說，現(xiàn)在農(nóng)村的糧食生產(chǎn)，本質(zhì)上是市場化的，而非當(dāng)年的計劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的，龐大的糧食企業(yè)，雖說是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，但改革的方向，卻只能是市場導(dǎo)向的。

說到底，中國的糧食安全，不能回到計劃經(jīng)濟(jì)的老路上去，而應(yīng)實(shí)行全面的市場經(jīng)濟(jì)，回歸到國家和民間兩條腿走路的軌道上來。歷史經(jīng)驗(yàn)，值得我們回顧考察，或許能給我們提供另一種解決問題的思路。