排污權(quán)交易：環(huán)境管理雙刃劍

畢　軍　葉維麗

今年3月，“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中，溫家寶總理指出，要“加快建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。”隨著中國(guó)愈加嚴(yán)峻的資源、環(huán)境壓力，基于市場(chǎng)規(guī)律的環(huán)境管理手段的運(yùn)用在政府環(huán)境保護(hù)管理中越來(lái)越受到青睞，排污權(quán)交易政策便是最近最熱門(mén)的一項(xiàng)議題。

江蘇：排污權(quán)交易先行者

2007年底，浙江省嘉興市掛牌成立了國(guó)內(nèi)首家排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，對(duì)大氣與水污染物排污權(quán)交易進(jìn)行嘗試。2008年8月14日，財(cái)政部、環(huán)保部和江蘇省政府在無(wú)錫舉行啟動(dòng)儀式，太湖流域在全國(guó)率先啟動(dòng)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，排污權(quán)交易政策第一次獲取法律地位，真正作為一項(xiàng)“合法政策”開(kāi)展試點(diǎn)。與此同時(shí)，環(huán)境交易機(jī)構(gòu)也如雨后春筍一般涌現(xiàn)出來(lái)，幾乎同一時(shí)間，上海環(huán)境能源交易所和北京環(huán)境交易所掛牌。2008年底，天津市濱海新區(qū)申請(qǐng)建立排放權(quán)交易所建設(shè)方案通過(guò)審批。截止目前，湖北武漢、黑龍江等12個(gè)省市都紛紛提出要建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所，排污權(quán)交易的話題“炙手可熱”。

事實(shí)上，江蘇省太湖流域從2003年起就在省級(jí)層面上就排污權(quán)有償使用與交易理論方面完成了大量基礎(chǔ)性研究和制度建設(shè)。2007年，《江蘇省太湖水污染防治條例（修訂）》出臺(tái)，以立法形式規(guī)定太湖流域通過(guò)試點(diǎn)逐步推行主要水污染物排放指標(biāo)初始有償分配和交易制度，將排污權(quán)交易試點(diǎn)合法化，為該政策的進(jìn)一步推行提供必須的法律授權(quán)。

2008年初出臺(tái)的《江蘇省太湖流域主要水污染物排放指標(biāo)有償使用收費(fèi)辦法》，確定了針對(duì)排放企業(yè)的主要污染物COD初始排放指標(biāo)收費(fèi)價(jià)格為4500元/噸/年，針對(duì)污水處理廠的排放價(jià)格則酌量降低。同一時(shí)段出臺(tái)的太湖流域“十一五”污染防治規(guī)劃則保障排污權(quán)交易政策的實(shí)施，積極促成排污權(quán)交易的市場(chǎng)條件。通過(guò)這一系列的準(zhǔn)備工作，江蘇省目前已經(jīng)達(dá)到建立排污權(quán)交易平臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易的一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的成熟時(shí)機(jī)。

排污權(quán)交易：無(wú)法輕易實(shí)行

對(duì)目前國(guó)內(nèi)排污權(quán)交易政策執(zhí)行情況進(jìn)行反思，在理論上，排污權(quán)交易政策確實(shí)可以在一定程度上合理配置資源、提升管理效率，屬于積極創(chuàng)新的市場(chǎng)型環(huán)境管理手段。然而，它的有效實(shí)施必須要滿(mǎn)足一些先決條件，在這些先決條件未滿(mǎn)足之前盲目推行的話，很可能收到反效果。

許可證制度的完善是最重要的先決條件。涉及具體排污企業(yè)的交易，不論他們是購(gòu)買(mǎi)方還是出售方，都應(yīng)該在許可證中予以體現(xiàn)。它涉及到排污企業(yè)的排污權(quán)分配問(wèn)題、總量控制問(wèn)題、許可排污量核定問(wèn)題以及排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)記錄問(wèn)題。在目前國(guó)家沒(méi)有明確推出排污許可證相關(guān)法規(guī)或操作性政策的情況下，排污權(quán)交易政策的推廣之路似乎舉步維艱。

政策實(shí)施需要法律保障。目前只有江蘇省真正通過(guò)立法保障了排污權(quán)交易的地位與執(zhí)行力。大部分地方雖然都推出了排污權(quán)交易管理辦法，然而缺乏法律效力約束，政策執(zhí)行起來(lái)有些尷尬，也容易引發(fā)排污企業(yè)的抵觸心理。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，目前排污權(quán)交易地位也較為尷尬，還沒(méi)有國(guó)家級(jí)別的指導(dǎo)性文件，也沒(méi)有管理部門(mén)可以受理省級(jí)以上的流域性交易。

交易對(duì)地方政府能力建設(shè)提出更高要求。排污權(quán)交易政策是一項(xiàng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管、政府管理能力要求非常高的政策，而這些配套政策與設(shè)施又需要耗費(fèi)大量的人力與財(cái)力，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)可能會(huì)是不小的負(fù)擔(dān)。

舉例來(lái)說(shuō)，地方政府首先要具備核定初始排污權(quán)與實(shí)時(shí)排污量的能力，這就要求對(duì)當(dāng)?shù)氐奈廴驹椿蛘咧辽偈侵攸c(diǎn)污染源進(jìn)行實(shí)時(shí)自動(dòng)監(jiān)控，必要時(shí)還需要進(jìn)行污染物排放情況的隨機(jī)比對(duì)，對(duì)地方環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的硬件配備提出了很高的要求。而排污權(quán)交易本身是包含了很多創(chuàng)新思想的政策，對(duì)地方政府的管理方式、管理手段更是一種前所未有的挑戰(zhàn)。在能力建設(shè)尚未達(dá)到要求之前強(qiáng)行推進(jìn)排污權(quán)交易政策，具有很高的風(fēng)險(xiǎn)性。

有償使用政策是一道難以回避的坎。有償使用政策對(duì)政府實(shí)際操作管理的意義重于其本身的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，它是平衡排污交易與環(huán)境質(zhì)量改善的一道杠桿。在中國(guó)，如果不實(shí)行排污權(quán)的有償使用，難以體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺性，排污權(quán)交易的初始定價(jià)便失去準(zhǔn)則。事實(shí)上，目前存在的排污權(quán)交易案例與管理辦法中，有關(guān)排污權(quán)的定價(jià)多數(shù)是拍腦袋決定的，并沒(méi)有通過(guò)科學(xué)與實(shí)踐的驗(yàn)證。最早進(jìn)行排污權(quán)交易實(shí)踐的嘉興市也指出，不搞初始排污權(quán)有償使用，對(duì)實(shí)行排污權(quán)交易前后的企業(yè)客觀上存在不公，這有違于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則。然而，嘉興市現(xiàn)行的法律法規(guī)卻沒(méi)有辦法去做排污權(quán)的初始分配。

走出誤區(qū)

由于對(duì)這些先決條件沒(méi)有足夠的重視，現(xiàn)在普遍存在著對(duì)排污權(quán)交易政策認(rèn)識(shí)上的幾點(diǎn)誤區(qū)：

誤區(qū)一：認(rèn)為排污權(quán)交易所建立越快越好。上海、北京、天津市的交易所成立之后，全國(guó)掀起了建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所的熱潮，一時(shí)間，各省市紛紛認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立即開(kāi)展排污權(quán)交易，搶占建立交易所的先機(jī)。然而在監(jiān)測(cè)水平不足、管理能力跟不上的情況下貿(mào)然強(qiáng)推排污權(quán)交易，必然導(dǎo)致的結(jié)果是企業(yè)選擇偷排，而無(wú)法監(jiān)管的結(jié)果便是環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)惡化。

誤區(qū)二：認(rèn)為排污權(quán)交易政策應(yīng)該由政府掌控。排污權(quán)交易政策是基于市場(chǎng)手段的環(huán)境管理政策，其根本目的應(yīng)該是利用市場(chǎng)機(jī)制降低管理成本，提高管理效率。如果一味采用命令控制型思路試圖設(shè)計(jì)好排污權(quán)交易的每一個(gè)環(huán)節(jié)，試圖由政府經(jīng)營(yíng)并制定一切游戲規(guī)則，很可能出現(xiàn)沒(méi)有交易的局面。有研究表明，政府對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)過(guò)嚴(yán)或者過(guò)松的控制都可能導(dǎo)致無(wú)交易的情況發(fā)生。在排污權(quán)交易政策的建設(shè)之初，行政手段的介入對(duì)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)的快速建立來(lái)說(shuō)的確是推動(dòng)力，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，行政的過(guò)多管制始終是一種桎梏。政府監(jiān)管是不可或缺的，但不應(yīng)該完全接手經(jīng)營(yíng)整個(gè)市場(chǎng)。

誤區(qū)三：流域?qū)用娴恼J(rèn)知誤區(qū)。針對(duì)水污染物的排污權(quán)交易來(lái)說(shuō)，流域特點(diǎn)目前強(qiáng)調(diào)的很不夠。水污染物與大氣污染物不同的是，水流及污染物的去向決定于水文特點(diǎn)，具有很強(qiáng)的流域特性。目前停留的更多的是以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏慕灰渍?，而這些行政區(qū)域往往有可能分屬不同流域，而相同流域也可能分屬不同的行政區(qū)域。上下游之間是否能夠交易?交易如何保證公平?交易比率如何計(jì)算?跨流域的排污權(quán)交易是否可行?流域內(nèi)跨行政區(qū)縣的交易如何實(shí)現(xiàn)與保障?這些問(wèn)題都沒(méi)有得到很好的解答。

非萬(wàn)能的排污權(quán)交易政策

排污許可證制度是環(huán)境管理的基本制度，應(yīng)該充分發(fā)揮它的效果。這里所說(shuō)的許可證不是當(dāng)前已經(jīng)實(shí)施的簡(jiǎn)單的許可證，而是仿照美國(guó)和歐洲國(guó)家的規(guī)范、細(xì)致、科學(xué)和可實(shí)施的許可證。在美國(guó)，每一項(xiàng)污染物的交易都是依托于一份排污許可證的，甚至有專(zhuān)門(mén)為交易而編制的排污許可證，其中對(duì)污染物排放情況與交易情況均有詳細(xì)說(shuō)明?？梢哉f(shuō)，許可證是環(huán)境管理部門(mén)進(jìn)行管理的最有力工具。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有的環(huán)境保護(hù)要求，例如，包括監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)方案、排放狀況（排放規(guī)律、排放濃度、排放量）、污染削減方案、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和事故管理等內(nèi)容。通過(guò)一份許可證，將環(huán)境管理的各種手段及要求綜合起來(lái)，以達(dá)到懾服污染企業(yè)和保障許可證執(zhí)行力度的目的，成為總量控制政策實(shí)施的載體，同時(shí)也使其他環(huán)境管理政策具體細(xì)化到可操作層面。

排污交易政策是延展排污許可證生命力的市場(chǎng)型管理手段，它不是萬(wàn)能的，而只是一種附加的管理方式。因此不該對(duì)其附加太多該政策無(wú)法承受的期望，也不應(yīng)該指望這一個(gè)政策能夠?qū)ΜF(xiàn)有的環(huán)境管理體系進(jìn)行顛覆性的改造或者能夠極大提高環(huán)境質(zhì)量改善的效果。衡量排污權(quán)交易政策是否有效的標(biāo)準(zhǔn)還需要觀望與討論，這與政府希望排污權(quán)交易政策達(dá)到的目標(biāo)有關(guān)：希望它提高管理效率，合理配置資源?還是希望它改善環(huán)境質(zhì)量，減少企業(yè)污染排放?不同的目標(biāo)很可能導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行結(jié)果。但不論成功的標(biāo)準(zhǔn)如何，有一點(diǎn)可以確定的是，即使環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有明顯改善，或者市場(chǎng)上沒(méi)有出現(xiàn)活躍交易，也不能判定該項(xiàng)政策執(zhí)行失敗或者沒(méi)有效果。

最后需要再次強(qiáng)調(diào)的是，不是所有的地區(qū)都適合開(kāi)展排污權(quán)交易。排污權(quán)交易對(duì)管理能力、基礎(chǔ)設(shè)施這軟硬件兩方面都有很高要求。對(duì)于管理能力不足，政策執(zhí)行力較低的地區(qū)，不適合開(kāi)展排污權(quán)交易，否則將因?yàn)樾逝c公平問(wèn)題引發(fā)排污企業(yè)的抵觸心理，使政策收不到預(yù)定的效果。對(duì)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不夠完善，環(huán)境監(jiān)測(cè)硬件水平不足的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也不該開(kāi)展排污權(quán)有償使用與交易，否則將無(wú)形中迫使企業(yè)選擇偷排這一行為以逃避加重了的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些地區(qū)的第一要?jiǎng)?wù)，應(yīng)當(dāng)是腳踏實(shí)地，首先提升環(huán)境管理能力，加強(qiáng)自身基礎(chǔ)能力建設(shè)，在滿(mǎn)足條件之前采取其他環(huán)境管理手段達(dá)到管理目的。排污權(quán)交易政策是環(huán)境管理中的雙刃劍，用的好則可以錦上添花，用不好卻是雪上加霜，更何況，它并不是政府進(jìn)行環(huán)境管理唯一的手段。