現(xiàn)行國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金管理研究

黃金玲

[摘要]當(dāng)前我國(guó)助學(xué)貸款政策資金的財(cái)務(wù)管理制度仍然是不完善的，國(guó)家財(cái)政參與助學(xué)貸款所引起的財(cái)務(wù)關(guān)系尚不明確，使財(cái)政資金的政策導(dǎo)向作用受到了很大的影響。本文主要對(duì)當(dāng)前國(guó)家助學(xué)貸款的財(cái)務(wù)管理制度和體系進(jìn)行探討，提出應(yīng)對(duì)策略，力圖化解金融危機(jī)的影響，充分發(fā)揮財(cái)政資金的政策導(dǎo)向作用。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理

[中圖分類號(hào)]G467.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1005-5843(2009)03-0064-04

2008年全面爆發(fā)的全球性金融危機(jī)不僅給我國(guó)的外貿(mào)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大沖擊，對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響也逐漸呈現(xiàn)出來(lái)，比如企業(yè)紛紛裁員、減薪。這給我國(guó)本已嚴(yán)峻的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題提出了更大挑戰(zhàn)。當(dāng)前大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問(wèn)題是各級(jí)政府高度關(guān)注的問(wèn)題之一。而教育部新近出臺(tái)的“擴(kuò)大2009年研究生招生比例”的通知說(shuō)明未來(lái)幾年高校的擴(kuò)招規(guī)模會(huì)呈現(xiàn)一定程度的上升趨勢(shì)。。這意味著我國(guó)高校貧困生的比例會(huì)增大，對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款的需求會(huì)激增。然而，當(dāng)前國(guó)家助學(xué)貸款政策資金的財(cái)務(wù)管理制度仍然不完善，國(guó)家財(cái)政參與助學(xué)貸款所引起的財(cái)務(wù)關(guān)系尚沒(méi)有理順，使得財(cái)政資金的政策導(dǎo)向作用受到很大影響。因此，有必要對(duì)我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)務(wù)管理制度和體系進(jìn)行探討，提出應(yīng)對(duì)策略，這對(duì)于處在金融危機(jī)影響下的我國(guó)政府如何發(fā)揮4萬(wàn)億元政府財(cái)政投資的拉動(dòng)作用，是極有意義的。

一、我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款的需求現(xiàn)狀

我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使得更多的青年人走進(jìn)高等教育的殿堂。但自1997年實(shí)行高校收費(fèi)政策以來(lái)，高校學(xué)費(fèi)不斷上漲，貧困大學(xué)生日益增加。為解決貧困大學(xué)生上學(xué)難的問(wèn)題，國(guó)家從1999年開(kāi)始頒布和實(shí)施助學(xué)貸款政策，在一定程度上滿足了貧困大學(xué)生的資金需求，維護(hù)了教育的公平。在研究生領(lǐng)域，2006年哈爾濱工業(yè)大學(xué)等3所高校率先開(kāi)始實(shí)施研究生自費(fèi)制度，中央部委所屬院校研究生教育2009年起開(kāi)始全面收費(fèi)。雖然通過(guò)獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、各種創(chuàng)新與扶持基金等途徑提高了對(duì)研究生的獎(jiǎng)助覆蓋面和力度，但是很多家庭不富裕大學(xué)生的負(fù)擔(dān)更加沉重了，需要通過(guò)國(guó)家助學(xué)貸款來(lái)解決學(xué)費(fèi)問(wèn)題。然而，盡管?chē)?guó)家助學(xué)貸款政策至今已經(jīng)先后進(jìn)行了四次大的調(diào)整，但是國(guó)家助學(xué)貸款政策制度仍然不完善，仍然不能滿足擴(kuò)招后的群體性需求。同時(shí)，由于金融危機(jī)影響的不斷加深，大學(xué)生未來(lái)就業(yè)形勢(shì)的不確定性因素將大大增加，由此造成的信息不對(duì)稱現(xiàn)象將越來(lái)越嚴(yán)重，銀行對(duì)于高校貧困生國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)放必將是越來(lái)越謹(jǐn)慎，甚至出現(xiàn)“惜貸”的集體性行為。

因此，如何進(jìn)一步完善我國(guó)的國(guó)家助學(xué)貸款制度將是一個(gè)不容回避的問(wèn)題，這是本研究的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

二、國(guó)家助學(xué)貸款和益主體之間的財(cái)務(wù)關(guān)系分析

政府是高等教育的間接受益體，維護(hù)教育公平、使經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生不致因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而失去接受教育的機(jī)會(huì)是政府不可推卸的責(zé)任。然而，國(guó)家助學(xué)貸款是屬于政策導(dǎo)向性很強(qiáng)的制度安排，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決是不可能的，必須由政府進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)前，國(guó)家助學(xué)貸款的參與主體主要是國(guó)家助學(xué)貸款管理中心、銀行、高校和學(xué)生，要研究國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，就必須厘清這四個(gè)利益主體之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。

1．國(guó)家助學(xué)貸款管理中心與高校之間的財(cái)務(wù)關(guān)系

《國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)務(wù)管理制度》規(guī)定：高校根據(jù)在校生數(shù)及家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的比例向國(guó)家助學(xué)貸款管理中心申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款額度，經(jīng)國(guó)家助學(xué)貸款管理中心審核確認(rèn)后，高校與經(jīng)辦銀行簽定貸款協(xié)議。國(guó)家助學(xué)貸款管理中心根據(jù)協(xié)議額及規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例下達(dá)財(cái)政貼息及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金預(yù)算指標(biāo)。同時(shí)，高校應(yīng)認(rèn)真對(duì)貸款實(shí)際發(fā)放額、發(fā)放人數(shù)、已還款等資料進(jìn)行審核、確認(rèn)?！秶?guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息及風(fēng)險(xiǎn)金管理辦法》規(guī)定：國(guó)家助學(xué)貸款管理中心根據(jù)銀行提供的貸款實(shí)際發(fā)放額和違約率，采用加權(quán)平均方式，確定各高校本年度的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。國(guó)家助學(xué)貸款管理中心應(yīng)于每年的10月底前將高校所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金數(shù)額報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)，作為財(cái)政部門(mén)扣撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。國(guó)家助學(xué)貸款管理中心應(yīng)將各校所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的具體數(shù)額書(shū)面通知高校，高校據(jù)此在有關(guān)會(huì)計(jì)科目中列支(國(guó)家助學(xué)貸款管理中心與高校的財(cái)務(wù)關(guān)系如圖1所示)。

《國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息管理辦法》規(guī)定：經(jīng)辦銀行于每個(gè)季度結(jié)束后的20個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)各校實(shí)際發(fā)放的國(guó)家助學(xué)貸款學(xué)生名單、貸款額、利率等情況按高校進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，經(jīng)高校確認(rèn)后，按高校行政隸屬關(guān)系，提供給國(guó)家助學(xué)貸款管理中心。國(guó)家助學(xué)貸款管理中心應(yīng)在收到經(jīng)辦銀行提供的貼息申請(qǐng)材料后的10個(gè)工作日內(nèi)，及時(shí)向經(jīng)辦銀行支付貼息經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，經(jīng)辦銀行于每年9月底前，將上一學(xué)年度實(shí)際發(fā)放的國(guó)家助學(xué)貸款金額和違約率按高校進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，經(jīng)高校確認(rèn)后，提供給國(guó)家助學(xué)貸款管理中心。國(guó)家助學(xué)貸款管理中心根據(jù)銀行實(shí)際發(fā)放貸款額，按照協(xié)議比例，確定實(shí)際應(yīng)支付給銀行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，并按協(xié)議規(guī)定，在每年12月底前將補(bǔ)償資金及時(shí)、足額撥付給經(jīng)辦銀行(國(guó)家助學(xué)貸款管理中心與銀行的財(cái)務(wù)關(guān)系如圖2所示)。

國(guó)家助學(xué)貸款管理中心通過(guò)高校與銀行和學(xué)生發(fā)生間接財(cái)務(wù)關(guān)系?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)貸款工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定，高校必須對(duì)申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款的學(xué)生進(jìn)行初審，統(tǒng)一組織學(xué)生填寫(xiě)國(guó)家助學(xué)貸款申請(qǐng)，向國(guó)家助學(xué)貸款管理中心提出貼息與風(fēng)險(xiǎn)金預(yù)算，審核并支付國(guó)家助學(xué)貸款貼息及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化貸后管理，降低違約率。國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息不是直接撥付到學(xué)生手中，而是通過(guò)學(xué)生所在高校來(lái)管理?yè)芨兜?。?guó)家助學(xué)貸款額度是財(cái)政及國(guó)家助學(xué)貸款管理中心根據(jù)高校的貧困學(xué)生數(shù)及每生貸款最高限額來(lái)計(jì)算的，財(cái)政部門(mén)以此額度來(lái)籌措國(guó)家助學(xué)貸款貼息經(jīng)費(fèi)及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金經(jīng)費(fèi)(國(guó)家助學(xué)貸款管理中心與學(xué)生的財(cái)務(wù)關(guān)系圖3所示)。

三、國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題和缺陷

國(guó)家助學(xué)貸款資金財(cái)務(wù)管理的主要缺陷是未建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與貼息資金的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算制度，財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量無(wú)法評(píng)估，為決策提供服務(wù)能力差。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背

學(xué)生助學(xué)貸款確實(shí)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因?yàn)楦咝W(xué)生貸款是沒(méi)有抵押性質(zhì)的貸款，只是對(duì)高校教育質(zhì)量的一個(gè)評(píng)估及對(duì)所在學(xué)校培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)生將來(lái)收入的一種預(yù)期，然而不同學(xué)生之間的質(zhì)量相差很大，未來(lái)還款存在不確定性因素。因此，國(guó)家助學(xué)貸款在制度設(shè)計(jì)上考慮到這種不確定性，設(shè)置了“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”機(jī)制，即由財(cái)政部門(mén)和高校各承擔(dān)一定的比例而專門(mén)補(bǔ)償給經(jīng)辦銀行，補(bǔ)償額度以貸款當(dāng)年發(fā)生額的一定比例(上限為15％)為基數(shù)，不論學(xué)生畢業(yè)后是否發(fā)生拖欠或者不還貸款的行為，也不論銀行是否能夠在助學(xué)貸款中贏利，“風(fēng)

險(xiǎn)補(bǔ)償金”在貸款當(dāng)年就已經(jīng)歸屬銀行了。然而按照市場(chǎng)規(guī)律的正常行為是，只有風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生后才去補(bǔ)償銀行的損失。只有這樣，才能使助學(xué)貸款各參與方采取更加謹(jǐn)慎的應(yīng)對(duì)措施，如通過(guò)貸款之前的審批、貸款后的跟蹤與管理進(jìn)行嚴(yán)格控制，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低點(diǎn)。而當(dāng)前學(xué)生貸款的審批比較寬松，貧困證明的核實(shí)工作沒(méi)有真正落實(shí)。這是國(guó)家助學(xué)貸款設(shè)計(jì)存在的明顯制度缺陷。

2．風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例在操作上存在不確定性

國(guó)家助學(xué)貸款違約率的發(fā)生既與學(xué)生個(gè)人的素質(zhì)和能力密切相關(guān)，也在很大程度上受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家宏觀調(diào)控方向、畢業(yè)生的專業(yè)局限和就業(yè)形勢(shì)等方面的影響。因此，學(xué)生還貸能力的不確定性很大，導(dǎo)致了銀行利益的不確定性。因?yàn)椋L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的最初出資比例由國(guó)家助學(xué)貸款管理中心與經(jīng)辦銀行通過(guò)招投標(biāo)確定，下一年度的比例與上一學(xué)年度學(xué)生的違約率掛鉤。由于對(duì)將來(lái)預(yù)期的不確定性，使得貸款當(dāng)年的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例不確定，如果最初風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例定的過(guò)低，銀行當(dāng)前年度的違約損失無(wú)法從當(dāng)前年度獲得的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金中得到相應(yīng)補(bǔ)償，就會(huì)在第二年提高比例。當(dāng)?shù)谌赀`約率降到足夠低時(shí)，就使銀行從風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金中獲得了超過(guò)預(yù)期的補(bǔ)償，但財(cái)政部門(mén)和高校卻不能獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金中超出部分的回報(bào)，于是只能在第四年通過(guò)降低比例來(lái)調(diào)控。這樣的“錯(cuò)位”即期成績(jī)與預(yù)期激勵(lì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系是不符合激勵(lì)原則的，也增加了操作中的不確定性。

3．目前尚未建立起統(tǒng)一規(guī)范的資金財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度

從2000年起，我國(guó)就設(shè)立了助學(xué)貸款貼息資金，2004年出臺(tái)的新政策又增加了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。雖然在國(guó)家助學(xué)貸款管理文件中提出了“專帳管理、?？顚Ｓ谩币约啊百Y金的預(yù)算編制、審核撥付”等原則性規(guī)定，但諸如會(huì)計(jì)核算原則、會(huì)計(jì)處理方式、財(cái)務(wù)報(bào)表編制等具體可操作性的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度至今沒(méi)有出臺(tái)，從而導(dǎo)致了國(guó)家助學(xué)貸款資金財(cái)務(wù)核算上的混亂無(wú)序、財(cái)務(wù)報(bào)告不規(guī)范等等。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的性質(zhì)和職能與財(cái)政貼息資金的性質(zhì)和職能是不同的，但許多地方將它與國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息資金等同起來(lái)，放在同一會(huì)計(jì)科目下核算，采用相同的會(huì)計(jì)處理原則及方式。銀行也將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金作為其收益而沒(méi)有與財(cái)政貼息分開(kāi)單獨(dú)核算。因此，現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與財(cái)政貼息資金的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算已不適應(yīng)國(guó)家助學(xué)貸款管理工作的需要，亟需建立起科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算制度。

四、完善國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金的財(cái)務(wù)管理體系

1．建立國(guó)家助學(xué)貸款擔(dān)?；鹭?cái)務(wù)管理制度

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)務(wù)管理制度存在先天性的設(shè)計(jì)缺陷，我們有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新，將國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為國(guó)家助學(xué)貸款擔(dān)保基金，由政府承擔(dān)最終責(zé)任，強(qiáng)化公共財(cái)政資金參與國(guó)家助學(xué)貸款的作用。參與國(guó)家助學(xué)貸款的財(cái)政資金可分為兩類基金：一類是代理基金，即國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息資金；另一類是權(quán)益基金，即風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。這兩類基金性質(zhì)不同，會(huì)計(jì)核算制度也不同，因此要分別管理、核算。其中，代理基金的會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)報(bào)告比較簡(jiǎn)單，通常只需要編制資產(chǎn)負(fù)債表，采用修正的應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)來(lái)確認(rèn)資產(chǎn)、負(fù)債及相關(guān)業(yè)務(wù)；而風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金應(yīng)遵循企業(yè)的會(huì)計(jì)原則，編制資產(chǎn)負(fù)債表、收入、費(fèi)用及基金權(quán)益變動(dòng)表、現(xiàn)金流量表，以反映其經(jīng)營(yíng)成果、財(cái)務(wù)狀況及現(xiàn)金流量情況。

2．完善國(guó)家助學(xué)貸款公共財(cái)政資金財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度

在國(guó)家助學(xué)貸款公共財(cái)政資金的分配與接受過(guò)程中，政府必須從潛在的成本和收益角度去衡量自己所作出的每一項(xiàng)決策和選擇。如果把國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金的分配與接受過(guò)程統(tǒng)一起來(lái)，在分稅制條件下，采取專項(xiàng)預(yù)算支出模式，就能以較少的費(fèi)用達(dá)到期望的目標(biāo)。一方面，專項(xiàng)補(bǔ)助預(yù)算模式能夠更顯著地體現(xiàn)政府在支持國(guó)家助學(xué)貸款方面的政策意圖，補(bǔ)助效應(yīng)更為明顯；另一方面，在國(guó)家助學(xué)貸款專項(xiàng)資金的分配過(guò)程中，政府可以決定預(yù)算支出的數(shù)額以及這部分資金如何在學(xué)校之間分配，對(duì)于滿足政府推動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款的意圖具有特殊的適用性和靈活性。這樣，政府就可以用最小的財(cái)政成本為國(guó)有高校融資，從而平穩(wěn)地推進(jìn)高等教育改革的進(jìn)程。

3．尋求其他貸款模式

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款的運(yùn)作模式僅為政策性貸款模式和商業(yè)性貸款模式兩類。前者由于固有的制度設(shè)計(jì)缺陷，使得運(yùn)作效率不高，參與各方的積極性不大。而后者以商業(yè)運(yùn)作模式進(jìn)行，考慮的是貸款資金的良性運(yùn)作，商業(yè)色彩濃厚，不適合大規(guī)模推廣采用。因此，可以考慮成立一家專門(mén)經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的政策性銀行，通過(guò)運(yùn)作財(cái)政資金，發(fā)放無(wú)息或低息教育貸款，創(chuàng)新衍生產(chǎn)品，如教育債券等形式調(diào)節(jié)資金供求。

4．運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家助學(xué)貸款資金管理的現(xiàn)代化

通過(guò)引進(jìn)信息管理技術(shù)，建立國(guó)家助學(xué)貸款信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家助學(xué)貸款的網(wǎng)上申請(qǐng)、審批、發(fā)放、貸后管理及與經(jīng)辦銀行資源共享。通過(guò)這種途徑，國(guó)家助學(xué)貸款管理部門(mén)能科學(xué)地編制貸款貼息資金及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理工作的信息化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，從而為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率，發(fā)揮國(guó)家助學(xué)貸款的作用，促進(jìn)高校國(guó)家助學(xué)貸款的良性健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯：劉新才)