大學(xué)章程：落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障

陳立榮　嚴(yán)俊俊

[摘要]在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、推行依法治校方略、建立現(xiàn)代大學(xué)制度、建設(shè)世界一流大學(xué)的推動(dòng)下，我國(guó)高校紛紛制定大學(xué)章程。目前，我國(guó)大學(xué)章程的制定主體是大學(xué)教職工代表大會(huì)或?qū)W校黨委，缺少政府和社會(huì)公眾的參與，使其難以成為大學(xué)行使辦學(xué)自主權(quán)、約束政府和社會(huì)干預(yù)高校行為的法律保障。據(jù)此，大學(xué)章程的制定主體應(yīng)當(dāng)包括政府成員代表、社會(huì)公眾、學(xué)校代表。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)章程制定主體辦學(xué)自主權(quán)

[中圖分類號(hào)]G471.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-5843(2009)03-0057-04

大學(xué)章程是教育法規(guī)的具體化，是大學(xué)成為面向社會(huì)辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體的首要條件，是現(xiàn)代大學(xué)成立的合法性基礎(chǔ)，同時(shí)也是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體。它界定了政府、社會(huì)和高校的權(quán)利和義務(wù)的邊界，是大學(xué)獲得辦學(xué)自主權(quán)的重要制度保障。我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定：高等學(xué)校要按章程自主辦學(xué)，并對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)作了七條規(guī)定，這為落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)提供了較大的法律空間。然而，我國(guó)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)尚未真正落實(shí)。據(jù)調(diào)查，許多高校普遍感到目前在招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、文憑發(fā)放權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、國(guó)際學(xué)術(shù)交流權(quán)等方面還不能令人滿意。這與大學(xué)章程制定主體的缺失有很大關(guān)系。有專家指出，“從一定意義上說(shuō)還是宣言性立法，它的條文多是原則性、實(shí)體性的規(guī)范，沒(méi)有多少程序性的規(guī)范，缺乏科學(xué)的、合理的程序設(shè)定，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，可訴性弱，加之依法治校還沒(méi)有真正成為政府、教育行政部門和高校普遍、自覺(jué)的行為，致使這些法律規(guī)定在實(shí)施中難以收到實(shí)效。對(duì)此，本文從落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的角度對(duì)大學(xué)章程制定主體進(jìn)行反思。

一、大學(xué)章程的內(nèi)涵及其作用

不少學(xué)者從不同角度對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行了定義。有的學(xué)者從大學(xué)章程的法律性質(zhì)人手，提出大學(xué)章程的“自治法說(shuō)”和“契約說(shuō)”。前者認(rèn)為大學(xué)章程是“根據(jù)國(guó)家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的、規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動(dòng)的自治法，是大學(xué)的‘憲法，大學(xué)的教育教學(xué)和管理活動(dòng)都必須以大學(xué)章程為依據(jù)，大學(xué)的其他規(guī)章制度都不得與大學(xué)章程相抵觸，學(xué)校中的所有成員都必須遵守學(xué)校章程的規(guī)定”；后者認(rèn)為大學(xué)章程是“大學(xué)舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就如何舉辦學(xué)校達(dá)成一致意見(jiàn)而訂立的文件，是舉辦者共同的意思表示，對(duì)每個(gè)舉辦者都有約束力”。有學(xué)者從制定主體和制定依據(jù)來(lái)給大學(xué)章程下定義，認(rèn)為大學(xué)章程是指“大學(xué)的權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀、國(guó)家或地方政府教育法律法規(guī)而制定的有關(guān)大學(xué)組織性質(zhì)和基本權(quán)力具有一定法律效力的治?？偩V”。

通過(guò)對(duì)大學(xué)章程定義的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，雖然不同學(xué)者對(duì)大學(xué)章程的定義不同，但就大學(xué)章程作為高校的“憲法”、根本大法，是高校其他規(guī)章制度的依據(jù)這一認(rèn)識(shí)是一致的，他們的根本分歧在于對(duì)大學(xué)章程制定主體的理解不同。主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部制定的，是內(nèi)部組織成員之間的“契約”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是舉辦者共同制定的，是大學(xué)舉辦者之間的“契約”。這兩種觀點(diǎn)都有其一定的合理性，但這兩種觀點(diǎn)都不能體現(xiàn)出大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。第一種觀點(diǎn)把大學(xué)章程當(dāng)成完全的自治法，這在大學(xué)和政府、社會(huì)聯(lián)系越來(lái)越密切的今天，顯然大學(xué)不可能與外界斷絕聯(lián)系，再回到從前的“象牙塔”。大學(xué)需要政府和社會(huì)的人力、物力資源的支持，受到外部的牽制，難以實(shí)現(xiàn)完全的自治，大學(xué)內(nèi)部制定的大學(xué)章程必然不能約束外在組織群體的行為對(duì)大學(xué)的影響，如社會(huì)團(tuán)體對(duì)高校的捐贈(zèng)并對(duì)高校教學(xué)科研的干涉。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，大學(xué)章程是舉辦者意思的表示，我國(guó)大學(xué)的直接舉辦者是政府，大學(xué)必須體現(xiàn)政府的意志，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的利益。這種觀點(diǎn)忽略了高校是培養(yǎng)人才和研究高深學(xué)問(wèn)的場(chǎng)所，具有自身特殊的辦學(xué)規(guī)律。作為高校根本大法的大學(xué)章程只體現(xiàn)國(guó)家的意志，不能體現(xiàn)大學(xué)自身的辦學(xué)規(guī)律，只會(huì)導(dǎo)致大學(xué)進(jìn)一步成為政府部門的附庸。

大學(xué)章程是大學(xué)自治和落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的保證，因?yàn)椤罢鲁讨幸?guī)定的內(nèi)容，不僅對(duì)學(xué)校內(nèi)部人員和機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，對(duì)學(xué)校外部有關(guān)的行政機(jī)關(guān)及其社會(huì)團(tuán)體都具有約束力”。同時(shí)，大學(xué)章程是高校自主管理的根本依據(jù)，也是社會(huì)參與高校事務(wù)管理合法化的基礎(chǔ)。因而，大學(xué)章程制定主體的合理性直接關(guān)系到我國(guó)大學(xué)章程的正確制定，關(guān)系到我國(guó)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)能否真正落實(shí)。理想的大學(xué)章程應(yīng)既能體現(xiàn)國(guó)家辦學(xué)的意志，又能體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)的內(nèi)在規(guī)律，是政府、社會(huì)和高校責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。因而可將大學(xué)章程界定為：為了落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，滿足高等學(xué)校自主管理和依法治校的需要，根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，由舉辦者和辦學(xué)者根據(jù)法定程序制定，并對(duì)高校重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定而形成的規(guī)范性文件。

二、我國(guó)大學(xué)章程制定主體組成存在的問(wèn)題及其原因

(一)目前的狀況

高等學(xué)校對(duì)大學(xué)章程的關(guān)注和重視，開(kāi)始于1995年的《教育法》頒布之后。《教育法》規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備章程等基本條件，學(xué)校要“按照章程自主管理”。原國(guó)家教委下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施(中華人民共和國(guó)教育法)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，凡未制定章程的，應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程，報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”。《教育部關(guān)于實(shí)施中華人民共和國(guó)高等教育法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中也要求：今后設(shè)立高等學(xué)校者，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程。在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進(jìn)行。2003年7月17日，《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》更進(jìn)一步提出：“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！痹趪?guó)家種種法規(guī)的出臺(tái)和全國(guó)落實(shí)依法治國(guó)的背景之下，高校是在政府倡導(dǎo)的“依法治校示范?！毕录娂娭种贫ù髮W(xué)章程的。其中較早制定的《吉林大學(xué)章程》和《揚(yáng)州大學(xué)章程》，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)大學(xué)制定章程的先河，對(duì)高校的依法自主管理起到了重要作用。

上述兩校的章程分別代表了我國(guó)高校章程制定的兩種類型，通過(guò)對(duì)其解剖、分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)大學(xué)章程制定主體組成中存在的問(wèn)題。早在2003年6月，揚(yáng)州大學(xué)由校黨委成立了14人組成的《揚(yáng)州大學(xué)章程》起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)章程的起草工作。先后召開(kāi)了近20次不同范圍、不同層次、不同形式和不同要求的工作會(huì)議和座談會(huì)，對(duì)揚(yáng)州大學(xué)章程的制定原則、框架結(jié)構(gòu)、章節(jié)內(nèi)容、具體條款，向黨政部門負(fù)責(zé)人、學(xué)院院長(zhǎng)和書記、民主黨派及無(wú)黨派人士、法律教師和有關(guān)專家、上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)人等，廣泛深入地征求了意見(jiàn)，數(shù)易其稿，匯集了廣大教師的心血與智慧。同年9月初拿出章程的初稿，于2003年12月19日經(jīng)校第二屆第二次教職工代表大會(huì)通過(guò)并付諸施行。吉林大學(xué)在制定大學(xué)章程時(shí)成立了章程起草委員會(huì)，由起草

委員會(huì)起草大學(xué)章程。2005年12月27日，起草委員會(huì)副主任、校長(zhǎng)周其鳳代表章程起草委員會(huì)向中共吉林大學(xué)第十二次代表大會(huì)提交了《吉林大學(xué)章程(草案)》，之后，大會(huì)審議、表決通過(guò)了章程。

一般來(lái)說(shuō)，制定權(quán)可以分為組織權(quán)、起草權(quán)、提議權(quán)、審議權(quán)、表決通過(guò)權(quán)、審核權(quán)、公布權(quán)。但在法律的意義上，人們往往是根據(jù)審議權(quán)和表決權(quán)的歸屬而不是根據(jù)提議權(quán)和公布權(quán)的歸屬來(lái)認(rèn)定立法決策權(quán)的。特別是表決通過(guò)，意味著章程由草案變成正式的法案，因此，決策主體的制定權(quán)主要指組織權(quán)和表決通過(guò)權(quán)。揚(yáng)州大學(xué)和吉林大學(xué)的章程都是由校黨委組建專門起草委員會(huì)起草的，也就是說(shuō)其組織權(quán)是一致的，其差異就在于章程通過(guò)的審議權(quán)和表決權(quán)。這正代表了我國(guó)大學(xué)章程制定的兩種類型：一類是由學(xué)校章程起草委員會(huì)向黨委會(huì)、黨代會(huì)或黨委常委會(huì)提交章程草案，大會(huì)對(duì)章程進(jìn)行表決通過(guò)，也就是說(shuō)決策主體是黨委會(huì)?！都执髮W(xué)章程》是這一類型的代表，屬于此種類型的還有《溫州大學(xué)章程》、《浙江工業(yè)大學(xué)章程》等。另一類就是由章程制定委員會(huì)向教職工代表大會(huì)或其常設(shè)主席團(tuán)提交章程草案，由大會(huì)表決討論通過(guò)，也就是說(shuō)決策主體是教職工代表大會(huì)?！稉P(yáng)州大學(xué)章程》是這一類型的代表，屬于此種類型的還有《黑龍江大學(xué)章程》、《西南政法大學(xué)章程》等。

(二)存在問(wèn)題及其原因

從我國(guó)大學(xué)章程的制定過(guò)程來(lái)看，無(wú)論是章程本身還是大學(xué)章程的制定主體，都存在值得商榷之處。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．章程制定主體的組成與現(xiàn)代法人制度不相適應(yīng)?，F(xiàn)代法人制度理論認(rèn)為，法人設(shè)立的首要條件就是有章程，章程的制定者一定是法人的設(shè)立者、舉辦者或投資者，并且將法人的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系通過(guò)章程來(lái)調(diào)節(jié)?，F(xiàn)代法人制度在大學(xué)中的體現(xiàn)就是舉辦者和辦學(xué)者的角色分離，各負(fù)其責(zé)、并行不悖。我國(guó)《教育法》明確規(guī)定高校是獨(dú)立的法人，高校只有取得法人地位才能獲得真正的辦學(xué)自主權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府集舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身，導(dǎo)致高校成為政府的附庸，喪失辦學(xué)自主權(quán)。在大學(xué)章程的審議和決策中，舉辦者的缺位使得大學(xué)章程制定與現(xiàn)代法人制度不相適應(yīng)，導(dǎo)致章程本身缺乏合法性，大學(xué)難以成為真正獨(dú)立的法人。

2．制定中政府參與的缺失。通過(guò)上述兩個(gè)章程制定主體的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，大學(xué)章程實(shí)際制定主體無(wú)一例外是學(xué)校的教職員工，章程的起草者是學(xué)校專門成立的制定委員會(huì)，實(shí)際決策的主體是高校的黨委或者教職工代表大會(huì)。大學(xué)章程的主要功能在于確立舉辦者在大學(xué)設(shè)立中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)部關(guān)系。作為大學(xué)的主要舉辦者政府，在大學(xué)章程的制定過(guò)程中是缺失的。即使章程制定完畢送至教育主管部門進(jìn)行審核，政府也只是以管理者的身份審核大學(xué)章程，而作為舉辦者的身份并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。政府和大學(xué)之間的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有得到明確的界定，通過(guò)制定章程限定政府的權(quán)力這一功能沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。政府無(wú)邊界的權(quán)力必然侵害大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，這是我國(guó)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)得不到落實(shí)的真正原因。

我國(guó)公立大學(xué)的投資主體是政府，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)自財(cái)政撥款，政府有權(quán)力對(duì)大學(xué)的辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)然，這種干預(yù)不能是任意妄為，而是在一定規(guī)則制約之下的干預(yù)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家或政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)主要是通過(guò)法律、政策、撥款進(jìn)行的。其中，制定大學(xué)章程是政府干預(yù)大學(xué)的重要而具有操作性的手段之一。因?yàn)榇髮W(xué)章程是針對(duì)大學(xué)辦學(xué)行為的具體規(guī)范性文件，是舉辦者、管理者、辦學(xué)者和利益相關(guān)者之間的契約，具有很強(qiáng)的操作性。政府作為舉辦者沒(méi)有參與大學(xué)章程的制定，則其作為舉辦者的利益難在章程中得到體現(xiàn)。因而在實(shí)現(xiàn)其利益時(shí)不可避免地要繞開(kāi)大學(xué)章程而付諸行政干預(yù)，這必然會(huì)造成對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的侵害。

3．章程制定過(guò)程中社會(huì)大眾參與的缺失。目前我國(guó)高校已制定的章程中很少有社會(huì)大眾的參與。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體褂中，社會(huì)大眾把高校全部托付給政府部門進(jìn)行管理，政府部門成為大學(xué)和社會(huì)進(jìn)行聯(lián)系的中介，無(wú)論是學(xué)校招生、經(jīng)費(fèi)來(lái)源還是學(xué)生就業(yè)等，都是通過(guò)政府這一媒介進(jìn)行的。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)已經(jīng)初步建立起來(lái)并逐漸完善，政府、高校、社會(huì)三者之間的關(guān)系也正發(fā)生改變，政府作為高校和社會(huì)中間媒介的角色已日益淡化，高校和社會(huì)之間的聯(lián)系日趨緊密，社會(huì)大眾對(duì)高校的發(fā)展日漸關(guān)心，社會(huì)大眾作為高校真正舉辦者的意識(shí)逐漸覺(jué)醒，高校的發(fā)展?fàn)縿?dòng)著每一位社會(huì)成員的利益。尤其是高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，其不完全來(lái)自于政府的撥款，相當(dāng)一部分來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)或者投資，因而社會(huì)大眾作為舉辦者有權(quán)利對(duì)高校運(yùn)行進(jìn)行管理和監(jiān)督，監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)、管理、財(cái)務(wù)等工作。這種監(jiān)督并不是干擾，而要達(dá)到這一點(diǎn)，大學(xué)章程就成為社會(huì)公眾對(duì)大學(xué)各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。

出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因在于，政府既是高校的舉辦者又是高校的管理者，未能將這兩種角色進(jìn)行明確的區(qū)分，舉辦者和管理者角色混同導(dǎo)致政府以行政性的思維來(lái)推動(dòng)大學(xué)章程的制定。我國(guó)各大學(xué)章程的制定都是在1999年12月教育部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)以后才紛紛開(kāi)始制定的。《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)”。我國(guó)高校都是根據(jù)這一行政思維制定了大學(xué)章程的。而我國(guó)《高等教育法》第二十七條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：(一)申辦報(bào)告；(二)可行性論證材料；(三)章程；(四)審批機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定要求提供的其他材料”。據(jù)此，大學(xué)章程制定主體應(yīng)是大學(xué)的舉辦者。而教育部以下發(fā)《意見(jiàn)》這一行政行為來(lái)改變了大學(xué)章程的主體，認(rèn)定制定大學(xué)章程的主體是高校。作為舉辦者的政府將制定大學(xué)章程的權(quán)利或責(zé)任委托給高校，沒(méi)有通過(guò)制定大學(xué)章程的方式來(lái)規(guī)定舉辦者(政府)和學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)，政府由此獲得了無(wú)邊界的權(quán)利。

三、對(duì)大學(xué)章程制定主體的建構(gòu)

對(duì)大學(xué)章程制定主體的合理構(gòu)建是大學(xué)章程正確制定的基礎(chǔ)，也是大學(xué)章程取得合法性的基礎(chǔ)，更是大學(xué)章程能否發(fā)揮作用的源泉。正如有學(xué)者指出的那樣：“在制定大學(xué)章程的過(guò)程中，如何處理好大學(xué)的外部關(guān)系，即大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與大學(xué)之間的關(guān)系，是章程能否真正對(duì)辦學(xué)起規(guī)范作用的關(guān)鍵因素之一?！币虼耍_立大學(xué)章程的制定主體，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1．推動(dòng)政府部門的參與。從政府部門和高等學(xué)校的關(guān)系來(lái)看，政府部門代表是大學(xué)章程制定主體的重要成員，上已述及，政府是高校的舉辦者，高校的經(jīng)費(fèi)主要還是來(lái)自于政府，大學(xué)必須有政府的支持才能得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。從某種意義上說(shuō)，高

校是國(guó)家實(shí)現(xiàn)某種利益的手段，政府對(duì)高校的投資需要關(guān)心自己的利益取得適當(dāng)?shù)幕貓?bào)。高等教育作為國(guó)家頭等重要的事業(yè)，其活動(dòng)原則必須符合國(guó)家需要和廣泛接受的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。由于高校有其自身的辦學(xué)規(guī)律，要遵循學(xué)術(shù)自由原則，對(duì)這種回報(bào)的索取不能影響到高校自身的辦學(xué)活動(dòng)。處理高校按規(guī)律辦學(xué)和政府對(duì)高校進(jìn)行管理約束之間矛盾，最好的解決途徑就是制定大學(xué)章程。通過(guò)章程來(lái)界定舉辦者和辦學(xué)者之間的權(quán)利和義務(wù)，這也正是我國(guó)《高等教育法》中規(guī)定的“章程需規(guī)定舉辦者和學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)”的目的所在。

政府和高校的關(guān)系不僅僅是舉辦者和辦學(xué)者之間的關(guān)系，我國(guó)政府還是高校的管理者。政府作為國(guó)家教育事業(yè)的宏觀管理者，有權(quán)力利用行政手段對(duì)所管轄的高校進(jìn)行宏觀管理。在傳統(tǒng)的高校管理中，政府行政難免權(quán)力泛濫、任意妄行，干涉高校的正常教育教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)，違背高校的辦學(xué)規(guī)律，阻礙學(xué)術(shù)發(fā)展。由于政府集管理者和辦學(xué)者于一身，在政府強(qiáng)大力量面前高校往往無(wú)所適從。大學(xué)章程是明確政府與高校之間關(guān)系，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府代表參與大學(xué)章程的制定，可以讓政府和高校之間利益進(jìn)行公開(kāi)博弈，并通過(guò)大學(xué)章程的形式進(jìn)行明確的界定，使大學(xué)章程真正成為政府對(duì)高校進(jìn)行管理和監(jiān)督的依據(jù)，成為高校依法自主辦學(xué)的保護(hù)力量。

2．鼓勵(lì)社會(huì)公眾的參與。從社會(huì)與高等學(xué)校的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)公眾以及與大學(xué)密切相關(guān)的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)是大學(xué)章程的制定成員之一。社會(huì)大眾作為大學(xué)的所有者，把舉辦大學(xué)的權(quán)力委托給了政府。這種初始委托代理關(guān)系發(fā)生在全民和政府之間，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或?qū)W校進(jìn)行再次委托，通過(guò)層層委托才到了大學(xué)組織。因此，社會(huì)大眾才是大學(xué)真正的舉辦者，因而社會(huì)大眾的杰出代表理應(yīng)代表公眾參與大學(xué)章程的制定。另外，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府提供給大學(xué)的人力、財(cái)力、物力等資源難以滿足大學(xué)自身發(fā)展的需要，大學(xué)也逐漸融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，通過(guò)培養(yǎng)人才、科研開(kāi)發(fā)和產(chǎn)品研制等，直接為企業(yè)和社會(huì)其他組織服務(wù)而獲取自身發(fā)展所需資源。與大學(xué)密切相關(guān)的利益相關(guān)者直接關(guān)心大學(xué)的發(fā)展，通過(guò)參與大學(xué)章程的制定來(lái)界定利益相關(guān)者和大學(xué)之間的權(quán)利和義務(wù)，能夠使利益相關(guān)者在不侵犯大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的范圍內(nèi)獲得自身利益，并監(jiān)督大學(xué)的辦學(xué)行為。

3．落實(shí)依法治教方略。要以教育法治建設(shè)的價(jià)值觀指導(dǎo)大學(xué)章程制定主體的構(gòu)成。教育法治建設(shè)的價(jià)值之一就是分權(quán)，分權(quán)主要方面就是將教育權(quán)利在政府、社會(huì)、高校之間的分散、分享與制衡。分權(quán)是一個(gè)相對(duì)的價(jià)值原則，是改變教育權(quán)利過(guò)分集中現(xiàn)象、推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)教育權(quán)利分配改革的需要。其中，社會(huì)公眾尤其是學(xué)生家長(zhǎng)的權(quán)利在大學(xué)章程制定中應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)。有專家指出：“對(duì)于作為社會(huì)權(quán)利和家長(zhǎng)自然權(quán)利的尊重恰恰是目前我國(guó)教育改革中的薄弱乃至空白之處。因此分權(quán)作為特殊語(yǔ)境中我國(guó)教育法制建設(shè)的價(jià)值選擇的目標(biāo)，其合理意義在于既要在政府及其各級(jí)機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)教育權(quán)利的分享，又要給予組織、家長(zhǎng)、個(gè)人參與教育管理和決策的權(quán)利和機(jī)會(huì)。”在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，審議權(quán)和決策權(quán)在政府、高校、社會(huì)之間取得平衡顯得尤為重要，通過(guò)這三方主體為各自的利益進(jìn)行公開(kāi)的博弈，形成合理的張力，進(jìn)而以章程的形式界定政府、高校和社會(huì)在辦學(xué)中的責(zé)、權(quán)、利。其中，政府和社會(huì)要以章程為準(zhǔn)則對(duì)學(xué)校的日常工作進(jìn)行管理和監(jiān)督，并以章程來(lái)約束政府、社會(huì)干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的權(quán)力；同時(shí)高校也要依照章程進(jìn)行辦學(xué)，運(yùn)用章程切實(shí)保護(hù)大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)。

(責(zé)任編輯：袁海軍)