對(duì)城建投資公司運(yùn)行模式的思考

[摘要]城建投資公司的出現(xiàn),解決了城建資金管理方面事權(quán)與財(cái)權(quán)分離的問題。但就目前來說,我國的城建投資公司還存在很多弊端,通過分析我國城建投資公司的發(fā)展存在的問題,提出改進(jìn)城建投資公司建設(shè)的若干對(duì)策,以供探討。

[關(guān)鍵詞]城建投資公司多元化融資企業(yè)組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立董事制度

中圖分類號(hào):F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-7597(2009)0820192-01

一、引言

城建投資公司又稱城市建設(shè)投資公司,是從事城市建設(shè)資金籌措、城建資產(chǎn)經(jīng)營和城建項(xiàng)目建設(shè)的專門機(jī)構(gòu),出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代。它的出現(xiàn)解決了城建資金(特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金)管理方面事權(quán)與財(cái)權(quán)分離的問題,使城建資金的籌措由財(cái)政單一投資向多元化、多層次、多渠道方式的轉(zhuǎn)變。目前我國很多大中型城市都成立了城建投資公司,通過城建投資公司的運(yùn)作,提高了城市建設(shè)的融資能力和城建資金的使用效益。但是,很多城建投資公司的運(yùn)作情況仍不理想,探索一條切實(shí)可行的經(jīng)營運(yùn)作模式將是各地城投公司所要思考的問題。

二、我國城建投資公司存在的問題

由于各地城建投資公司的建立在當(dāng)前還處于探索階段,其本身的發(fā)展壯大還受到多方面的約束,在運(yùn)作的過程中也暴露出各種各樣急待解決的問題。具體體現(xiàn)在:

(一)市場(chǎng)定位模糊,公司產(chǎn)權(quán)主體地位不明確

從全國已成立的城建投資公司來看,多數(shù)城投公司的成立采用國有獨(dú)資公司的形式,注冊(cè)資本來源于政府財(cái)政撥付。這種組建模式和管理方式必須造成城投公司政企不分、產(chǎn)權(quán)不明,這也就不可避免地造成公司在資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)不對(duì)等的情況。無法充分實(shí)現(xiàn)城建投資公司融于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮市場(chǎng)功能進(jìn)行籌措資金的初衷。

(二)城建投資公司職能定位不明

目前各地成立的城建投資公司,主要是幫助政府向金融機(jī)構(gòu)貸款,缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在兩方面:

1.政府往往通過城建投資公司作為“統(tǒng)借統(tǒng)還”的法人實(shí)體向銀行借貸。銀行貸款主要通過城建資金的收費(fèi)帳戶質(zhì)押和市財(cái)政擔(dān)保的方式獲得,實(shí)際上是政府負(fù)債進(jìn)行城建融資。因此地方政府城建資金需求多少?zèng)Q定企業(yè)的負(fù)債率,隨著近年基礎(chǔ)設(shè)施投資力度地增大,各地城建投資公司都很高的負(fù)債率,不利于企業(yè)地良性成長。城建資金主要通過借債方式籌措,直接融資比重過低,資金風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.目前多數(shù)城建投資公司多是根據(jù)政府職能部門的意圖而展開工作,政府一方面行使社會(huì)行政管理權(quán),另一方面又行使國有資產(chǎn)所有權(quán),導(dǎo)致公司項(xiàng)目法人沒有實(shí)際決策權(quán)。很多城建投資公司對(duì)自己借入的資金卻沒有處置權(quán),需市計(jì)委、市財(cái)政局和城建系統(tǒng)專業(yè)局來統(tǒng)籌安排,城建投資公司僅起出納的角色。此外,由于政府部門職能交叉重疊,多頭審批難以對(duì)全社會(huì)投資總量和方向?qū)嵤┯行У恼{(diào)控和引導(dǎo)。

3.城建投資公司過分將精力投入到具體項(xiàng)目工程建設(shè)管理上,而不是從資本運(yùn)作上考慮如何為城建融資,無法滿足城市可持續(xù)發(fā)展的資金需求。

三、城建投資公司經(jīng)營運(yùn)作模式的思考

(一)大力構(gòu)建多元化的融資渠道

要真正發(fā)揮城建投資公司的作用,城市政府必要從經(jīng)營性公共建設(shè)投資領(lǐng)域逐步退出,構(gòu)建多渠道、多元化的融資渠道,否則城建投資公司就起不到應(yīng)有的作用。我們可以通過放開社會(huì)投資領(lǐng)域,開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)等方式,支持城建投資公司通過成立合資公司、設(shè)立股份公司等形式,吸引民營資本、私人資金、外國資本參與城市項(xiàng)目,特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

另外,可以采取以城建投資公司為主體,以BOT、PPP、ABS等形式為城市建設(shè)融資,此外還可以采取目前我國資本市場(chǎng)常見的“借殼上市”的方式籌集資金。這樣既有利于減小政府的舉債規(guī)模、降低城建投資公司的高負(fù)債率、改善其資產(chǎn)質(zhì)量,又有利于充分利用社會(huì)資本。

(二)規(guī)范企業(yè)組織機(jī)構(gòu),真正做到政企分開

城建投資公司要做到多元化融資,充分發(fā)揮城建投資公司的職能,必須政企分開、規(guī)范企業(yè)組織機(jī)構(gòu)。政府職能應(yīng)從過去直接參與城市項(xiàng)目建設(shè)變?yōu)橥ㄟ^間接調(diào)控,從宏觀上指導(dǎo)、監(jiān)督城建項(xiàng)目的管理。主要從以下幾方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變:

1.將城建投資公司從政府的干預(yù)中解脫出來。盡量減少對(duì)城建投資公司具體運(yùn)作的行政干預(yù)。可以通過政策手段,可以改變城建資金投入方式,由過去直接投到具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)為授權(quán)于城建投資公司行使政府職能,籌措和管理城市建設(shè)項(xiàng)目資金,對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)經(jīng)營職能、對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)資金實(shí)施監(jiān)督管理。城投公司應(yīng)把城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、項(xiàng)目儲(chǔ)備及項(xiàng)目建設(shè)管理作為其主業(yè)。城投公司自身作為投資管理性公司,通過投資、控股、參股等方式,實(shí)現(xiàn)城建資產(chǎn)最佳配置和城建資金的籌措。

2.通過修訂完善項(xiàng)目計(jì)劃、資金支付、土地收購和出讓審批、工程項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理和中小企業(yè)貸款審批等一系列規(guī)章制度。確立城建投資公司作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、項(xiàng)目儲(chǔ)備及項(xiàng)目建設(shè)管理的主體地位。通過鼓勵(lì)和支持城建投資公司拓寬融資渠道向社會(huì)融資,將城市建設(shè)項(xiàng)目由政府獨(dú)資,轉(zhuǎn)變?yōu)檎Y本、民營資本以及外資資本的合資。

3.為了保障充分保障外部資金的利益,城建投資公司可以引入獨(dú)立董事制度,從而有效制衡控股股東和監(jiān)督經(jīng)營者,確保其他融資渠道股東、特別是私人資本的安全,同時(shí)也可以避免政府有關(guān)職能部門操縱城建投資公司。

4.城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制,城投公司成立項(xiàng)目審查、資金管理、審計(jì)監(jiān)察三個(gè)專業(yè)部門,加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目資金的管理。將項(xiàng)目投資的控制由概、估算和結(jié)算等靜態(tài)管理形式向全過程動(dòng)態(tài)的跟蹤管理發(fā)展。通過高度重視可行性研究,實(shí)行招標(biāo)設(shè)計(jì),推行限額設(shè)計(jì)制度和推行工程招標(biāo)投標(biāo),承包制,嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)修改引起的投資增加等做好全過程跟蹤控制,通過明確項(xiàng)目實(shí)施各方的控制投資的權(quán)利和義務(wù),實(shí)現(xiàn)城建投資公司投資控制的目的。

總之,城建投資公司要良好發(fā)展,很大程度上取決于政府的扶植和企業(yè)職能的轉(zhuǎn)變。

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作者簡(jiǎn)介:

于憶驊(1981-),男,碩士,工程管理專業(yè),助教,就職于西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院。