應(yīng)急管理中的非政府組織參與

劉春艷

摘要:非政府組織作為獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的“第三種力量”,它的專業(yè)性、靈活性和強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力量等優(yōu)勢使其參與應(yīng)急管理成為一種巨大優(yōu)勢。非政府組織通過信息收集與預(yù)測、物財(cái)保障與供給、專業(yè)技術(shù)保障、人力聚集和善后修復(fù)等主要方式,在應(yīng)急管理中發(fā)揮著日益重要的作用,但還需要從完善相關(guān)的法律規(guī)范、加強(qiáng)功能整合、提高自身能力、建構(gòu)社會(huì)文化和國際合作交流幾個(gè)方面加以改進(jìn),以使其作用得到最大程度的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞:非政府組織;應(yīng)急管理;優(yōu)勢分析;方式改進(jìn)

非政府組織已經(jīng)成為當(dāng)今世界各個(gè)國家和區(qū)域應(yīng)對(duì)危機(jī)的一股重要力量。政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中具有主導(dǎo)作用是無庸質(zhì)疑的,然而,僅僅依賴政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還需要充分發(fā)揮非政府組織的力量。非政府組織作為獨(dú)立于政府與市場之外的第三種力量,充分發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性和強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力等優(yōu)勢,在應(yīng)急管理中成為政府強(qiáng)有力的補(bǔ)充力量,其作用不容忽視。非政府組織參與應(yīng)急管理是一種客觀必然性,顯示著自身優(yōu)勢。

一、非政府組織參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢分析

非政府組織參與應(yīng)急管理的必然性是行政改革的必然反映與結(jié)果。政府作為公共權(quán)力的載體,長期以來一直在公共事務(wù)中起著主導(dǎo)作用,甚至被認(rèn)為是公共事務(wù)治理的唯一負(fù)責(zé)人。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的推進(jìn),現(xiàn)代社會(huì)的集中化統(tǒng)治與權(quán)力的一元化獨(dú)占態(tài)勢被打破,取而代之的是多元化參與。政府、市場、社會(huì)、公民的多元共治已成為當(dāng)代重要的治理模式。尤其在應(yīng)急管理這個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程中,更需要危機(jī)治理主體的多元化。基于公共危機(jī)具有巨大的社會(huì)危害性、不確定性、潛伏性和難以預(yù)測性等特點(diǎn),政府因其地位、職責(zé)所在,以及其獨(dú)特的優(yōu)勢如大量的財(cái)、物資源的供給、嚴(yán)密的管理體系、強(qiáng)制性的管理機(jī)制等,一直以來在應(yīng)急管理中起著主導(dǎo)作用。但政府也有如層級(jí)過多、信息傳遞不及時(shí)以及應(yīng)對(duì)危機(jī)不夠靈活等局限性,要使應(yīng)急管理具有更大的靈活性和高效性,就需要各種社會(huì)力量的相互配合和協(xié)作,因此非政府組織逐漸形成應(yīng)急管理的主體優(yōu)勢。作為社會(huì)力量主體的非政府組織鑒于其自身所具有的獨(dú)特優(yōu)勢,已經(jīng)責(zé)無旁貸的成為應(yīng)急管理的重要參與主體。

(一)作為“第三種力量”的優(yōu)勢分析

非政府組織作為獨(dú)立于政府、市場之外的“第三種力量”,是一個(gè)龐大的社會(huì)組織體系,代表著社會(huì)中不同層次、不同階層、不同團(tuán)體的利益,起著上接政府、下連社會(huì)的“橋梁”作用。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí),非政府組織就能夠憑借其廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員,最大程度地凝聚民間的社會(huì)資本,有效地整合社會(huì)資源,調(diào)動(dòng)最大的社會(huì)力量投入到危機(jī)的應(yīng)對(duì)之中。同時(shí)也能動(dòng)員政府無法充分動(dòng)員的國內(nèi)外資源,為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)提供必需的物力和人力支持。

(二)作為社會(huì)動(dòng)員力量的優(yōu)勢分析

非政府組織是社會(huì)動(dòng)員的主要力量。有人將社會(huì)動(dòng)員行政動(dòng)員作比較。行政動(dòng)員是一個(gè)科層組織式的,自上而下的傳遞指令;社會(huì)動(dòng)員則不同直接在社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行,因此行政動(dòng)員是社會(huì)動(dòng)員的導(dǎo)向力量,社會(huì)動(dòng)員是行政動(dòng)員的有力補(bǔ)充。由于非政府組織的動(dòng)員,加速了應(yīng)急的速度與能量發(fā)揮。

(三)具有較強(qiáng)靈活性的優(yōu)勢分析

在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí),與政府決策行為缺乏彈性和政府的強(qiáng)制性相比,非政府組織表現(xiàn)出很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)能力。大多數(shù)非政府組織規(guī)模相對(duì)較小,不受制于政府和其他組織,能更迅速有效的做出反應(yīng),靈活地調(diào)整自己的具體工作內(nèi)容和工作方法,順應(yīng)社會(huì)公眾的心理并借助有說服力的社會(huì)公益活動(dòng)來為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)服務(wù),滿足社會(huì)不同的要求。

二、非政府組織參與應(yīng)急管理的方式

非政府組織參與應(yīng)急管理是貫穿應(yīng)急全過程、滲透社會(huì)各領(lǐng)域的參與,在應(yīng)急的不同的階段通過預(yù)測與預(yù)防、物財(cái)提供、人力聚集、善后修復(fù)等不同的方式發(fā)揮著積極的作用。非政府組織在應(yīng)急管理中的重要作用的發(fā)揮主要通過以下幾種方式:

(一)參與信息收集與預(yù)測的方式:

及時(shí)、有效地信息收集和預(yù)測,是非政府組織有效參與應(yīng)急管理的重要體現(xiàn)。非營利組織具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),緊密、廣泛貼近民眾,對(duì)社會(huì)群體中的各種問題具有十分敏銳的觸覺,因此,它們信息來源渠道也較多,信息傳遞速度快,收集信息的功能較強(qiáng)。在危機(jī)發(fā)生之前,可以通過各種信息渠道及時(shí)地反映危機(jī)信息,給有關(guān)政府部門提供有效的決策信息,起到防患于未然的作用。

(二)參與物財(cái)保障與供給的方式

非政府組織是政府之外公共應(yīng)急資源的籌集者。在危機(jī)發(fā)生后,非政府組織可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外國內(nèi)外社會(huì)各界進(jìn)行募捐,為災(zāi)區(qū)捐款捐物,向危機(jī)受害者提供最直接的人力和物力的援助,為應(yīng)急管理中的物力和財(cái)力提供了保障。

(三)參與專業(yè)技術(shù)保障的方式

非政府組織參與應(yīng)急管理為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了強(qiáng)有力的專業(yè)化技術(shù)支持,大多數(shù)非政府組織都是圍繞一定專業(yè)目標(biāo),并根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員,最后形成了具有專業(yè)特長的人員組合,尤其是一些學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)組織,集中了本行業(yè)中的優(yōu)秀人才。非政府組織無論是在實(shí)際的活動(dòng)開展中,還是在管理組織的事務(wù)中,都能夠更具有針對(duì)性地滿足各種需要,為群眾服務(wù),并給復(fù)雜的和非常態(tài)的公共危機(jī)治理帶來新的思維和轉(zhuǎn)機(jī)。

(四)參與人力聚集的方式

非政府組織的人力聚集為應(yīng)急管理中的人力資源提供了保障,志愿者是最活躍的力量。志愿者與政府人員不同,他們是自愿加入到某個(gè)專業(yè)性組織中,具有較強(qiáng)的專業(yè)性、主動(dòng)性和靈活性,能夠更加積極靈活的參與到危機(jī)的應(yīng)對(duì)中來,并對(duì)相應(yīng)危機(jī)事件提供對(duì)口的專業(yè)技術(shù)支持,同時(shí)他們也是非政府組織公益性的直接體現(xiàn),他們強(qiáng)烈的使命感、對(duì)事業(yè)的執(zhí)著和對(duì)組織的歸屬感是非政府組織應(yīng)急方式的有效性所在。

(五)參與善后修復(fù)的方式

善后修復(fù)是非政府組織參與應(yīng)急管理的一個(gè)不容忽視的環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是動(dòng)員各項(xiàng)物質(zhì)和人力資源,組織公眾和志愿者更有效地進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等的恢復(fù)重建工作,在物資、人員、信息、技術(shù)上提供直接的支持。二是參與政府危機(jī)管理的評(píng)估工作。充分發(fā)揮非政府組織的專業(yè)性,確保評(píng)估的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。通過全面、客觀、科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估,公正地調(diào)查危機(jī)發(fā)生原因、評(píng)估危機(jī)的損失程度。三是積極配合政府進(jìn)行管理、維護(hù)社會(huì)秩序,防止衍生災(zāi)害的發(fā)生。

三、非政府組織參與應(yīng)急管理的改進(jìn)對(duì)策

非政府組織通過不同的方式在應(yīng)急管理中發(fā)揮著日益重要的作用,但仍存在一些原因制約非政府組織有效性的發(fā)揮,因此應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn):

(一)健全非政府組織在應(yīng)急管理中的法律規(guī)范

非政府組織在應(yīng)急管理中的有效參與需要法律保障。一是,應(yīng)以法律的形式把責(zé)任主體具體落實(shí)到非政府組織身上,明確其在危機(jī)中的權(quán)力與職責(zé)。二是,應(yīng)加緊制定和完善管理非政府組織的各種單項(xiàng)法規(guī),改善以往立法層次低、側(cè)重登記管理等問題,并逐步完善對(duì)非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織參與公共危機(jī)治理加以有效規(guī)范和指引的目的。

(二)加強(qiáng)政府與非政府組織的功能整合。

政府、企業(yè)和非政府組織是應(yīng)急管理的主體,只有三者發(fā)揮各自的獨(dú)特優(yōu)勢,通力配合,達(dá)到功能的最優(yōu)化整合,才能有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件。因此,建立良好的溝通、協(xié)作機(jī)制,積極整合和利用相關(guān)資源,協(xié)同一致、高效運(yùn)作顯得特別重要。作為政府應(yīng)該始終堅(jiān)持核心作用,進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配,協(xié)調(diào)指揮;而非政府組織則應(yīng)全力協(xié)助政府部門的工作,服從政府部門的命令和安排,以求得到資源的最大化整合,在應(yīng)急管理中發(fā)揮最大的作用。

(三)提高非政府組織的自身能力

非營利組織作用的發(fā)揮最終還是由其自身能力決定的。要提高非政府組織的自身能力,一是要完善非政府組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度。主要是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度,使非政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循;二是要強(qiáng)化組織自律和對(duì)內(nèi)部人員的激勵(lì)約束機(jī)制,加強(qiáng)組織內(nèi)部有效的分權(quán)與相互監(jiān)督,完善對(duì)經(jīng)營管理層的激勵(lì)約束機(jī)制,吸引高素質(zhì)人才,促進(jìn)組織的專業(yè)化建設(shè);三是,要加大技術(shù)裝備系統(tǒng)開發(fā)力度。采用先進(jìn)科技,優(yōu)化系統(tǒng)功能,購置先進(jìn)的特種車輛、偵檢設(shè)備、防護(hù)器材及通訊設(shè)備等,還要不斷研究、開發(fā)新技術(shù)和新裝備,保證救援力量使用更先進(jìn)的技術(shù)和裝備。只有非政府組織不斷提高自身能力,才能在應(yīng)急管理中獨(dú)擋一面,發(fā)揮其獨(dú)立、高效、至關(guān)重要的作用。

(四)建構(gòu)非政府組織參與應(yīng)急管理的社會(huì)文化

良好的社會(huì)文化是非政府組織參與應(yīng)急管理的有力的外部環(huán)境。非政府組織的成長壯大并有效參與應(yīng)急管理,需在全社會(huì)弘揚(yáng)非政府組織的精神內(nèi)核——志愿精神,提高廣大公民的公益與奉獻(xiàn)精神。另外,還需加強(qiáng)危機(jī)的宣傳、培訓(xùn)和演練力度。中國公民普遍缺乏實(shí)地的危機(jī)應(yīng)對(duì)和救助經(jīng)驗(yàn),一旦發(fā)生危機(jī)事件需要尋求緊急避難時(shí),多數(shù)人會(huì)陷入恐慌狀態(tài),貽誤避難或搶救的最佳時(shí)機(jī),造成局面失控,甚至?xí)?dǎo)致現(xiàn)場秩序無序化并產(chǎn)生更大的恐慌。因此應(yīng)有組織的到社區(qū)、單位等地方對(duì)廣大公民進(jìn)行危機(jī)意識(shí)和相關(guān)危機(jī)自救知識(shí)宣傳教育。而作為非政府組織,也應(yīng)該針對(duì)不同的危機(jī)類型,對(duì)其組織成員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和救援演練,培養(yǎng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的實(shí)踐能力。當(dāng)然,這種良好的社會(huì)氛圍和較高的危機(jī)意識(shí),是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,需要全社會(huì)公民和政府各方面的通力配合、長期協(xié)作才能形成。

(五)開展非政府組織之間的國際交流與合作

近年來,中國的非政府組織無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都得到了長足的發(fā)展,但與國外發(fā)達(dá)國家相比還有些欠缺。因此要想盡快發(fā)展壯大起來,除了在國內(nèi)的努力以外,還需要學(xué)習(xí)國外非政府組織成長和運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn),從而加快自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改造,使自己的管理和運(yùn)作逐步規(guī)范化。另外,隨著全球一體化趨勢的加強(qiáng),區(qū)域、國家之間在協(xié)作解除跨國危機(jī)、治理自然災(zāi)害、打擊恐怖活動(dòng)等方面的合作日益增多。國際的援助,特別是技術(shù)、信息方面資源的援助,可以大大彌補(bǔ)本國救治能力的不足。因此,在這個(gè)相互依賴的世界中,非政府組織要有全球化眼光,與國際非政府組織在危機(jī)管理方面積極加強(qiáng)交流與合作。

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